卢湾区民政局 市民政局公布最新版行政区划名称表

前不久，上海民政局公布了最新版的行政区划名单。截至今年6月30日，上海16个区共有105条街道、107个镇、2个乡。黄埔和虹口都是“街道”，上海仅有的两个乡镇在崇明区。

回顾上海近几年的区划调整，从区级来看，2000年后经历了几次大的调整，分别是石楠区并入黄埔区、南汇区并入浦东新区、黄埔区和卢湾区退出、静安区和闸北区退出、崇明县退出。从街道层面来看，2014年以来，上海已有多条街道被分隔。近十几年来，郊区和新城都建起了新的街道，而中心城区较小的街道也进行了合并，郊区城镇也进行了一系列的调整。

可以说，随着这些年的发展，上海的行政区划调整从未停止过。那么背后遵循的是怎样的逻辑呢？

合并区域促进区域协调发展

几乎每一次重大的行政区划调整都会引起公众的讨论。近年来经历了五次大的调整，尤其如此。如果你仔细研究数据，你会更客观。

2010年之前，在中心城市上海，杨浦区、徐汇区几经扩张，面积54.7-60.7平方公里，常住人口96.2-120.6万人；过去黄埔、卢湾、静安分别只有12.4平方公里、8平方公里、7.6平方公里，常住人口分别为53.2万、26.9万、24.8万。尤其是静安和卢湾太小，无法进一步发展空。通过调整行政区划，在更大范围内协调资源配置，有利于扩大核心城区的辐射面积，增强城市后续发展能力。

相关专家表示，上海中心城市各区面积和人口差异过大，不利于提高行政管理的有效性。通过调整行政区划和合并小规模地区，可以精简行政机构，降低管理成本，提高行政效率。同时也有利于平衡各区承担的责任和义务，形成公平合理的考核和激励机制，更好地调动各区发展的积极性。

由于财力的差异，上海中心城市不同地区的政府提供公共服务的能力各不相同。由于历史基础不同，教育、医疗、文化等领域的优质社会资源集中在老黄浦、静安、卢湾等中心地区，而周边地区的优质社会资源相对匮乏，公共服务资源分布极不均衡。不同地区的经济社会发展水平也很不一样，发展能力和后劲也很不一样。通过调整行政区划，可以增强周边地区的建设实力，促进中心城区公共服务均等化，改善民生，以强带弱，增强弱势地区的发展能力和后劲，促进区域协调发展。

合并的效果有目共睹。南汇并入浦东，专注国家战略和全球竞争，大大拓展了发展空和创新布局，成为上海进入海洋时代的桥头堡，乃至中国经济发展的新亮点；黄埔区和卢湾区有着相似的历史脉络和相似的发展任务。两区从二楼拆下后，会更好的共同发展，集中财力增加黄埔区旧区改造等民生工作；静安、闸北从二号楼、一号楼撤下后，空开发大幅拓展，实现优势互补，促进苏州河南北区域协调发展。

街道沉淀，城市化的必然选择

自2014年以来，上海已有多条街道被分隔，包括普陀区的万里街、闵行区的普金街、松江区的九厅街和广福林街、奉贤区的西毒街和冯普街。此外，普陀区镇如镇也变成了一条街。

记者从民政局了解到，未来上海将完成中心城区六镇街道化工作，届时中心城区将没有“城镇”。这六个镇分别是徐汇区的花井镇、静安区的彭浦镇、长宁区的新井镇、杨浦区的五角场镇、普陀区的常征镇和桃浦镇。大部分都完成了退村改制，很多地方没有村民，社区工作生活和普通街道社区没什么区别。

对于这六个镇来说，目前面临的一个关键任务是剥离招商引资功能。上海城镇换街道的方式很明确。要先剥离招商引资的功能，再加强公共资源和公共服务的配置。对此，上海社会科学院城市与人口发展研究所副研究员李健认为，街道降水是城市化进程中的必然选择。这些孤立的街道大多位于郊区路口和郊区新城。随着中心城市的向外扩张，大量的住宅建成，部分户籍人口迁移到这里，大量的流动人口聚集在这里。另外，中外环是商业地产开发最活跃的地方，政策和市场力量的叠加导致其人口高度集中。很多城镇都经历过外来户籍人口和本地户籍人口严重倒挂的现象。

由于教育、警力等公共资源一般是按注册人口进行配置的，城镇的独立财权明显超出其承受能力，容易导致公共服务的可及性和便利性不足、公共管理相对薄弱等问题。街道分开后，区财政在更大范围内统筹规划，街道加强公共管理和服务职能，从根本上解决当地发展问题。

比如依托松江新城广福林街，19万常住人口中，松江大学城师生11万，其余8万以年轻人为主。街道将根据年轻人口的特点分配资源和提供服务。

城镇和村庄的合并将在未来形成一个城镇圈

50年代末，原属江苏省管辖的嘉定、宝山等10个县划归上海后，全市共有139个街道办事处，208个乡镇。当时郊区总人口少，每个乡镇平均规模不到一万人。90年代末，全市98条街道，212个乡镇。

经过多次调整，上海的乡镇区划发生了显著变化。与90年代末相比，乡镇总数减少近一半，各镇面积平均增加近一倍，各镇平均登记人口增加一倍以上。

在合并城镇的过程中，有的城镇越来越大，有的城镇成为“合并城镇”，只能称之为“某个城镇、某个社区”。在一次又一次的变化中，那些城镇的地位、规模和功能也从上到下下降。李健认为，乡镇合并的主要依据是促进要素的互补性和循环性，实现优化配置，降低行政成本。但一些“废镇”的经济发展和文化传承相对弱化，应引起重视。

数据显示，截至2016年，上海现有107个城镇平均常住人口约12.2万人，常住人口超过20万人的城镇21个，已建、在建、规划大型居住区45个，涉及22个城镇，平均规划人口3.3万人。

根据相关规划，上海未来将以新城、核心镇、中心镇为导向，形成23个城市圈，打破传统城市体系，在行政层面配置公共资源，实现郊区城乡协调发展。

在规划蓝图中，上海100多个城镇分为四类。两个核心镇分别位于崇明的承桥地区和金山的滨海地区。中心镇主要是指位于发展基础较好的郊区发展走廊的城镇，如罗店、安亭、朱家角等。中心城区周边城镇是指外环路周边的城镇，如南翔、江桥、九亭等。一般城镇是指城市化水平相对较低的独立城镇。

人口方面，核心镇规划规模15-30万，中心镇10-30万，普通镇10-15万。中心城市周边的城镇一般都有一定规模，但规划定位是抑制和扩大。其功能主要是改善公共服务和交通设施的配置，提高建成区的环境质量，加强空之间的控制，维护生态底线，控制人口增长。

李健说，其实，最适合的城镇是没有定论的，关键在于它的自然环境、经济条件和发展机遇。将四种类型的城镇划分为不同的等级，提高了发展的效率，但如何配置资源还需要进一步研究和实施，才能让生活在各个地方的人们更加幸福。

普通人不用纠结于“我的镇是中心镇，还是围绕中心城市的镇，还是普通的镇”，因为未来的上海郊区会越来越淡化各个镇的独立概念，会被“打包”到各个镇圈，在一个圈内互补共享公共资源。同一个镇圈，也许这个镇教育资源优秀，下一个镇商业发达，另一个镇是交通枢纽，单个镇也不是万能的。但“抱成一圈”后，大家享受的资源和服务会更丰富、更周到，努力避免过去按行政体制分配公共资源造成的失衡。

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新中国成立后，行政区划几次变动，上海进入了“无县时代”

1949年解放后，上海共有30个区，其中市区20个区，分别是黄埔、老宅、新城、静安、江宁、普陀、长宁、苗毅、蓬莱、嵩山、卢湾、常熟、徐汇、闸北、北站、虹口、川北、提篮桥、玉林、杨浦；郊区有10个区，分别是新市、江湾、吴淞、大厂、镇如、新泾、龙华、高桥、杨静和杨司。

此后，老寨区被撤销，管辖权转移到黄埔区。常熟区被撤销，管辖权转移到徐汇区。松山区被取消，大部分并入卢湾区，部分划归苗毅区。北站区撤销，辖区划归闸北区。川北区被撤销，管辖权转移到虹口区。

1958年上海行政区划调整最大。年初，与江苏省相邻的宝山、嘉定、上海，首先划入上海。同时撤去江宁、新城，设立静安区；撤出益庙和蓬莱区，设立石楠区；榆林区并入杨浦，提篮桥并入虹口；加吴淞、闵行区。到今年年底，江苏省川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦、崇明七县全部移交上海。

到1965年，上海已有10个区、10个县，这种行政体制一直保持到1980年。这10个区是黄埔区、静安区、石楠区、普陀区、长宁区、卢湾区、徐汇区、闸北区、虹口区和杨浦区。十县是宝山、嘉定、川沙、上海、南汇、奉贤、松江、金山、青浦、崇明。

改革开放后，上海经历了三轮区县调整-

第一轮是城市扩张，从1981年到1992年，主要是将一些地区从郊区县划分为市区或新建立的市区。比如1981年上海县部分地区成立闵行区，宝山县部分地区成立吴淞区；1984年，长宁区、徐汇区、黄浦区、普陀区、虹口区、杨浦区大幅扩张；1989年，川沙县杨司区划归原石楠区。

第二轮是换县换区。宝山区于1988年在宝山县和吴淞区建立，也是中国最早的区。1992年，上海县和闵行区被撤销，成立了新的闵行区。此后，嘉定、金山、松江、青浦、南汇、奉贤先后改为县区，浦东新区于1992年建立。截至2001年底，上海共有19个区和1个县。

2000年上海城市化率达到74.6%，行政区划调整由城乡区县向城市内部重组转变，2000年开始第三轮调整。2000年，黄浦区和石楠区被拆除，成立了新的黄浦区。2009年，南汇区迁至浦东新区。2011年，黄浦区和卢湾区被拆除，成立新的黄浦区。2015年撤销静安区和闸北区，形成新的静安区。2016年，崇明撤县设区后，上海下辖黄埔、徐汇、长宁、静安、普陀、虹口、洋浦、闵行、宝山、嘉定、浦东新区、松江、金山、青浦、奉贤、崇明等16个区，进入“无县时代”。