更好发挥 《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》

国家发展改革委电视会议传达了《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》

中国城市规划

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为了加快统一规划体系建设，构建发展规划与财政金融政策的协调机制，更好地发挥国家发展规划的战略导向作用，党中央、国务院印发了《关于统一规划体系更好地发挥国家发展规划战略导向作用的意见》。

《意见》指出，国家发展规划处于规划体系的首位，是其他各级各类规划的总体遵循。根据国家发展规划编制国家专项规划、区域规划和空规划。

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为贯彻落实中央精神，充分发挥国家发展规划的战略导向作用，国家发展改革委于12月4日召开电视会议。国家发展改革委发展规划司司长陈亚军传达研究了党中央、国务院的《意见》，上海市发展改革委、江苏省发展改革委、河南省发展改革委、广西壮族自治区发展改革委、青海省发展改革委分别做了交流发言。国家发改委副主任胡祖才做了重要讲话。

今年9月20日下午，全面深化改革中央委员会第四次会议审议通过了《中共中央国务院意见》。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央全面深化改革委员会主任习近平主持会议并发表重要讲话。他强调说，改革很重要，但很难实施。改革至今，抓改革、抓落实的有利条件越来越多，改革的思想基础、实践基础、制度基础、群众基础更加坚实。要把更多的精力和精力放在落实上，加强领导，科学统筹，狠抓落实，着力解决实际问题。

中共中央、国务院《意见》指出，规划引领经济社会发展，是党执政的重要途径，是中国特色社会主义发展模式的重要体现。科学编制和有效实施国家发展规划，明确规划期建设社会主义现代化强国目标的战略部署和具体安排，引导公共资源配置方向，规范市场主体行为，有利于保持国家战略的连续性和稳定性，有利于集中精力做大事，有利于确保一幅蓝图画到底。改革开放以来，特别是党的十八大以来，国家发展规划在创新和完善宏观调控中的作用显著增强，对国家治理体系和治理能力现代化的促进作用日益明显。然而，规划体系不统一、规划目标和政策工具不协调等问题仍然突出，影响了国家发展规划战略导向作用的充分发挥。

为加快统一规划体系建设，构建发展规划与财政金融政策协调机制，充分发挥国家发展规划的战略导向作用，《意见》从7个方面提出了21条意见。

一.一般要求

以习近平新时期中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，全面加强党的领导，坚持以人为本的发展理念，牢固树立新的发展理念，落实高质量发展要求，理顺规划关系，统一规划体系，完善规划管理，提高规划质量，加强政策协调，完善实施机制。加快建立健全、科学、规范、有效的规划体系，充分发挥国家发展规划的战略导向作用，为创新和完善宏观调控、推进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会主义现代化强国提供有力支撑。

二、明确规划功能定位，理顺规划关系

立足新形势、新任务、新要求，明确各类规划的功能定位，理顺国家发展规划、国家专项规划、区域规划与空规划之间的关系，避免重叠和冲突。

明确规划功能定位

国家发展计划，即中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划，是社会主义现代化建设战略在规划期内的阶段性部署和安排。主要是明确国家战略意图，明确政府工作重点，引导和规范市场主体行为。它是经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民的共同行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护职能的重要依据。

国家专项规划是指导特定领域发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投资和制定相关政策的重要依据。国家区域规划是指导特定区域发展和制定相关政策的重要依据。国家空内部规划侧重于内部治理和内部结构优化，是实施内部土地利用控制和生态保护与恢复的重要基础。

理顺规划关系

根据中共中央关于制定国民经济和社会发展五年规划的建议，国家发展计划由国务院组织，全国人民代表大会批准。它在规划体系中占据最高位置，是其他各级各类规划的总体遵循。

根据国家发展规划编制国家专项规划、区域规划和空规划。国家级专项规划由国务院有关部门制定，具体落实具体领域提出的战略任务，其中国家级重点专项规划，除党中央另有明确要求外，应当报国务院审批。国家级区域规划应当细化落实国家发展规划提出的特定区域的战略任务，由国务院有关部门编制，报国务院批准。国家级空跨规划应详细落实国家土地空跨规划的开发保护要求，由国务院有关部门编制，报国务院批准。国家专项规划、区域规划、空规划期与国家发展规划不一致的，应当根据同期国家发展规划的战略安排，调整或者修订规划目标和任务。国家空相互规划对国家专项规划具有相互指导和制约作用。

第三，统一规划体系，形成规划合力

坚持下级规划与上级规划相协调，下级规划为上级规划服务，平等规划，建立以国家发展规划为指导，以空规划为基础，以专项规划和区域规划为支撑，由国家、省、市、县规划组成，定位准确、界限清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。

加强国家发展规划的主导作用

提高国家发展规划的战略性、宏观性和政策导向性，增强引导和约束功能，着眼于关系国家长远发展的大战略、跨部门、跨行业的政策和具有全局性影响的跨地区项目，将党的思想转变为国家意志，为各种规划体系实施国家发展战略提供指导。

充分发挥空在协调国家发展规划重大战略和重大举措时的安排功能，明确空之间的战略格局、结构优化方向和主要生产力布局安排，为国家空规划留有接口。科学选择需要重点突破的重点领域和需要开发或保护的重点领域，为确定国家重点专项规划目录清单、区域规划年度审批计划和开展相关工作提供依据。

加强空之间规划的基本作用

国家空规划要围绕空之间的开发强度控制和主控线落地，综合摸清和分析用地背景条件空，划定城市、农业、生态空区域，以及生态保护红线、永久性基本农田和城市发展边界，并以此为载体协调各类/。

加强空国家空规划在空之间发展与保护的基础和平台作用，为国家发展规划确定的重大战略任务的实施提供空保障，为其他规划提出的基础设施、城市建设、资源能源、生态环境保护等发展与保护活动提供指导和约束。

加强专项规划和区域规划的支撑作用

国家级专项规划原则上仅限于关系国民经济和社会发展全局、需要中央发挥作用的市场失灵领域。其中，国家重点专项规划应严格限定在编制清单中，并与国家发展规划同步部署、同步研究、同步编制。国家专项规划要围绕国家发展规划在具体领域提出的重点任务，制定详细的实施时间表和路线图，提高针对性和可操作性。

国家区域规划主要围绕国家发展规划确定的重点领域、跨行政区域经济社会活动密切的连片区域和承担重大战略任务的特定区域，重点实施重大区域战略，协调解决跨行政区域重大问题，突出区域特色，引导特定区域协调协调发展。

省级规划、市县规划是根据国家发展规划制定的，既要加强与国家专项规划、区域规划、空规划的衔接，形成全国性的棋局，又要因地制宜，符合当地实际，突出地方特色。

四、统筹规划管理，加强规划协调

建立健全目录清单、编制归档、衔接协调等规划管理制度。，有效解决了计划过多、质量低下、衔接不够、重叠等问题。

建立健全规划目录清单管理制度

报请国务院批准的国家级专项规划和区域规划，由国务院发展改革部门会同有关部门制定目录或者审批方案，报国务院批准实施。国务院自然资源主管部门会同发展改革部门制定并编制目录，报国务院批准实施。国务院各部门编制或批准的各类计划，应当报国务院发展改革部门备案。除党中央、国务院明确要求外，未列入目录和审批计划的计划原则上不得编制或批准实施。就是每个部门的日常工作或任务执行周期小于3年，原则上不做规划。

加强规划和协调

建立健全规划衔接协调机制，明确衔接原则和重点，规范衔接程序，确保各级各类规划的协调。报请党中央、国务院批准的计划，必须事先与国家发展计划相协调。衔接的重点是规划目标，尤其是约束性指标、发展方向、总体布局、重大政策、重大项目、风险防控等。必要时，国务院发展改革部门会同计划部门组织评审论证。省级发展计划应按程序报国务院发展改革部门进行衔接。加强国家专项规划、区域规划与空规划的衔接，确保规划的实施。

发挥规划管理信息平台的作用

国务院发展改革部门要依托现有政府信息平台，构建国家规划综合管理信息平台，加强与相关政府模块的连接和信息共享，将各类规划纳入统一管理，加强规划衔接与协调，跟踪监测规划编制和实施过程，推进基础规划信息互联互通、收集共享。

五、规范规划流程，提高规划质量

创新规划理念，规范编制程序，提高规划编制的科学、民主、合法、规范水平，确保规划的实际运用。

明确规划编制的基本合规性

规划要以习近平新时期中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕建设社会主义现代化强国的宏伟目标，坚持以人为本的发展思想，将新的发展理念贯穿于经济社会发展的全过程，按照高质量发展的要求，紧紧围绕推进“五位一体”总体布局和协调“四个全面”战略布局， 使规划更好地反映时代特征，更好地贯彻国家发展战略的要求。

坚持目标导向与问题导向的统一，坚持立足国内、放眼全球的统筹规划，坚持综合规划与突出重点相协调，坚持战略与操作相结合。注重现实与现实相结合，实用有用，强调战略导向作用，突出约束性和可操作性，使规划易于检查和评估。

深化重大问题研究论证

扩大规划前期研究的广度和深度，深入研究国民经济和社会发展的全局性、前瞻性、关键性和深层次重大问题，科学判断发展趋势和阶段特征，准确把握不足和发展方向，研究提出基本思路和解决方案。加强规划内容的多角度论证和多方案比较，充分考虑要素支撑条件、资源环境约束和重大风险防范，科学测算规划目标和指标，平衡协调，充分论证重大项目、重大项目和重大政策的必要性、可行性和效果。

创新规划方法

坚持敞开编制规划的大门，提高规划透明度和社会参与度。完善公众参与机制，坚持问民所需要、为民所规划，开阔视野，听取人民群众的意见和建议。扩大规划咨询范围，及时公布规划草案或咨询稿，充分征求公众和其他方面的意见和建议。综合运用大数据、云计算等现代信息技术，创新规划手段。充分发挥科研机构和智库在规划中的支撑作用。

严格规划程序

建立健全规划起草、衔接、论证、审批、发布等制度。规范规划编制工作计划，重点关注编制依据、进度安排、衔接要求、论证方式和审批权限。按规定程序做好规划征求意见和内容衔接工作。完善专家咨询论证制度，邀请相关领域专家对规划内容进行科学论证，出具论证报告。规范规划草案、起草说明、论证报告等审批要求，明确审批权限。规划经审批机关批准后，按程序发布实施。

6.突出规划指导，加强政策协调

坚持规划导向、资金保障、资金支持、其他政策协调，构建发展规划、财政、金融等政策协调和工作协调机制。，完善年度计划中发展规划的实施机制，确保国家发展规划的顺利实施。

加强年度计划和国家发展计划之间的联系

按照短期政策与长期政策相衔接的要求，年度计划应落实国家发展计划提出的发展目标和重点任务，将国家发展计划确定的主要指标分解到年度指标体系中，设定年度目标，进行年度间综合平衡，根据形势发展确定年度工作重点，明确重大项目、重大项目和重大举措的年度实施要求。

⒁加强财政政策在确保国家发展规划中的作用

国务院财政部门要编制与国家发展规划相匹配的财政计划，更好地服务于国家发展规划确定的战略目标和任务要求。加强预算与计划执行的协调，协调财力，可以合理安排财政支出的规模和结构。中央财政资金优先用于国家发展计划确定的重大任务和重大工程项目。

加强财政政策在国家发展规划中的支持作用

根据国家发展规划确定的重大战略任务，制定金融领域专项规划，指导金融要素资源配置方向和结构。确定货币政策取向，要充分考虑国家发展规划目标和经济发展形势。信贷政策积极支持国家发展计划确定的重大战略、重大项目、重大项目和重大改革措施，引导和鼓励银行业金融机构重点支持国家发展计划确定的重点领域和薄弱环节。

加强国家发展规划对产业政策和区域政策的引导和约束作用

产业政策要围绕国家发展规划确定的产业发展和结构调整方向，突出功能性，强化普遍公平，完善市场机制和利益导向机制，充分发挥市场配置资源的决定性作用，营造鼓励竞争、促进创新的市场环境，激发市场主体的积极性和创造性，合理引导市场预期和市场主体行为。

区域政策应以国家发展规划确定的区域发展为重点，优化空之间的格局，推动形成要素有序自由流动、主体功能有效约束、基本公共服务和资源环境平等的区域协调发展格局，实现基本公共服务均等化、基础设施相对均衡化、人民基本生活保障水平大致均等化。

主要生产力布局和土地、人口、环境、社会等公共政策的制定也要服从和服务于国家发展规划，加强政策间的协调与合作，形成政策协同。

七、完善实施机制，确保计划有效实施

按照“谁牵头编制，谁组织实施”的基本原则，落实规划实施责任，完善监测评估，加强分类实施，提升规划实施效率。

加强规划实施评价

规划部门应组织规划实施年度监测分析、中期评价和总结评价，鼓励第三方评价，加强监测评价结果的应用。国家发展计划中期评价应结合国内外发展环境的新变化和新要求，重点评价实施进展和存在的问题，提出促进计划实施的建议。评估报告报国务院审批后，应提请全国人民代表大会常务委员会审议。国家专项规划、区域规划和空之间规划的评估结果应报审批主体，并抄送国务院发展改革部门。

完善规划动态调整和修订机制

加强规划的权威性和严肃性，未经法定程序批准，不得随意调整和变更各类规划。当评估认为确实需要调整和修订国家发展规划时，要根据新形势、新要求，调整和完善规划内容。国务院提出调整建议，经党中央批准后，报全国人民代表大会常务委员会审查批准。国家发展计划修订后，将对相关国家计划进行相应的调整和修订，由计划部门提出建议，经国务院发展改革部门论证后，报原审批主体批准。

完善规划实施的监督评估机制

各类规划部门要把规划实施作为政府信息公开的重要内容，及时公布实施进展，自觉接受人大监督、审计监督和社会监督。国家发展计划执行情况纳入各级有关部门和地方政府领导班子和领导干部的考核评价体系，计划执行情况的考核结果与被考核主体的绩效挂钩。

完善规划审批和实施工作机制

建立健全党委领导下的国家发展规划、人大审批和政府编制实施的工作机制。国家发展计划是根据中共中央关于制定国民经济和社会发展五年规划的建议编制的，重大实施进展及时向中共中央报告。全国人民代表大会审查和批准国家发展计划，并依法监督计划的执行。国务院编制和实施国家发展计划，按照优化、协调、高效的要求，加强其他各类计划的管理。

完善法律法规

加快发展规划法的出台，将有效的经验和做法以法律的形式固定下来。根据本意见精神，梳理与发展规划相关的现行法律法规和部门规章，针对发现的问题，推进相关法律法规和部门规章的立法改革和废止。

省级及以下各类相关规划的编制和实施参照本意见执行。