福建省扶贫标准 改革开放40年来脱贫攻坚的福建实践

改革开放40年来脱贫攻坚的实践 □福建社科院课题组

消除贫困、改善、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质特征，是我们党的重要使命。改革开放以来，特别是党的十八大以来，福建认真贯彻落实习近平同志关于扶贫的重要论述和中央决策部署，大力发扬“弱鸟先飞、滴水穿石、久久为功”精神，聚焦全面小康目标，全面实施精准扶贫、精准脱贫，深入开展脱贫攻坚，全省农村扶贫开发对象从2012年底的110万人减少到2017年底的4286人，是全国第7个基本消除现行扶贫标准国定贫困人口的省份，探索走出了一条特色鲜明的脱贫攻坚之路。

◆弱鸟先飞，滴水穿石，推进贫困地区扶贫开发

“弱鸟先飞”、“滴水穿石”是习近平同志在《摆脱贫困》一书中倡导的一种精神、一种意识，这种精神、这种意识始终像一条红线贯穿于福建扶贫开发进程中。

福建地处东南沿海，由于历史地理的原因，新中国成立后较长一段时间，福建建设投入少，基础设施落后，群众生产生活比较困难，特别是农村地区贫困人口发生率比较高。如何励精图治，发愤图强，以中国的繁荣昌盛为己任，在深化改革扩大开放的同时，以经济建设为中心，大力推进扶贫开发，尽快摆脱贫困，走上繁荣富裕之路，就成为改革开放面临的一项重大而紧迫的任务。1984年5月24日，《人民日报》头版刊登一篇反映地区赤溪村下山溪畲族自然村群众贫困状况的“读者来信”，并配发《关怀贫困地区》的评论员文章，在全国引起强烈反响。同年9月，中共中央、国务院发布《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，拉开了全国大规模扶贫工作的序幕。福建历届省委、省政府认真贯彻中央的路线方针和政策，从不同层面积极探索扶贫开发的政策措施和工作机制。在这些探索实践中，习近平同志当年在宁德地区的实践和思想，具有极其深远的意义。

宁德是当时福建经济最不发达地区，集革命老区、少数民族地区、边远山区、海岛地区于一体，也是全国18个连片贫困区之一，全区9个县有6个属于贫困县，其中各种贫困的情形和贫困的原因，几乎涵盖了全国所有贫困类型，扶贫开发任务非常繁重。1988年至1990年，习近平同志担任宁德地委书记，他以强烈的使命感、紧迫感和对老少边地区人民的深厚感情，走遍闽东的山山水水，深入实际调查研究，千方百计寻求贫困地区脱贫致富之道，带领闽东人民翻开了扶贫开发、摆脱贫困的新篇章。他清醒地看到，脱贫是一项长期艰巨的任务，要实现这一目标，必须正确处理“改革开放与扶贫的关系”，始终扭住经济建设这个中心不放，大胆改革和开放，扎扎实实走出一条因地制宜发展经济的路子，同时要有打持久战的思想准备和“滴水穿石”的韧劲。他提出，“扶贫先要扶志”，“‘摆脱贫困’，其意义首先在于摆脱意识和思路的‘贫困’”，确立“弱鸟先飞”。他提出贫困地区的发展最根本的是要靠党的领导和人民群众的力量；提出要有比较明确的脱贫手段，要推广“一村一品”，提倡科技扶贫；要把脱贫与农村社会主义精神文明建设结合起来；扶贫要注意增强乡村两级集体经济实力，增强脱贫后劲；对于一些因连年病灾造成的特困户，要给予适当救济，并扶持他们发展一些力所能及的生产经营项目；对于居住在山高偏远地方的少数民族，要制定一些扶持少数民族乡村发展的特殊、优惠政策，给他们更好的帮助；要把发展林业作为脱贫致富的重要途径，完善林业责任制，健全林业经营机制，求得经济、生态、社会三大效益的统一。

习近平同志在闽东围绕摆脱贫困所进行的思考和实践探索，揭示了扶贫开发工作的客观规律，主要是基于共同富裕的社会主义基本价值理念，在党的领导下，通过各种资源灌输、要素调整和机制建构创新，激发和挖掘贫困群体的内生力量，使之逐步产生和增强自我减贫能力和创造力，实现扶贫的机制化和脱贫的可持续化。

1996年5月，福建、宁夏两省区根据中央“两个大局”的战略思想和开展东西部扶贫协作的决策部署，决定全面开展闽宁对口扶贫协作，习近平同志担任福建对口帮扶宁夏领导小组组长。他多次到宁夏实地考察，有效开展建井窖、坡改梯、发展马铃薯产业等对口帮扶项目，还运用福建扶贫易地搬迁的成功经验，进行移民吊庄试点，建设闽宁村，从极端贫困的西海固移民搬迁了几千户到银川附近，从根本上改善了这些群众的生产生活条件。经多年实践，闽宁对口扶贫逐渐形成“联席推进，结对帮扶，产业带动，互学互助，社会参与”的协作机制，取得突出成效。

习近平同志非常重视通过山海协作促进山区发展以消除连片贫困，曾亲自促成与宁德两市间的对口协作。1998年委做出山海协作全面部署，习近平同志担任全省山海协作联席会议召集人。2001年初，省委、省政府出台《关于进一步加快山区发展推进山海协作的若干意见》，就加快山区基础设施建设，改善山区生态环境，进一步加大对山区财政、金融政策扶持力度等方面做出具体规定。其后福建又出台一系列相关政策，完善和细化相关措施，形成山海联动、融合发展、持续缩小区域差距的有利态势，成为消除连片贫困的有力抓手。

2001年，时任省长习近平同志在调研时，肯定了下派村支书和科技特派员的制度并将之推广全省，实施“部门挂钩、资金捆绑、干部驻村”工作机制，提高贫困村脱贫致富的“造血功能”，有力地改变了贫困村贫穷落后面貌。

上世纪90年代到本世纪初，习近平同志先后担任委书记、福建省委副书记、省长，扶贫开发一直是他关心和重视的重要工作，福建许多率先实施并且卓有成效的扶贫工作机制如造福工程、山海协作、干部驻村、挂钩帮扶、东西协作等，都是在习近平同志亲自实践和领导下，逐步总结形成的。这些工作机制的形成，标志着福建走出了一条特色鲜明的扶贫开发新路子。习近平总书记早年在福建工作期间的扶贫探索与实践，是中国精准扶贫、精准脱贫方略和思想的重要发源地，是决胜脱贫攻坚的宝贵经验，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要来源。

◆科学扶贫，精准扶贫，深入开展脱贫攻坚

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦，坚持以人民为中心的发展思想，作出了坚决打赢脱贫攻坚战的重大决策，实施精准扶贫精准脱贫基本方略。2014年11月，习近平总书记来福建视察时强调：加快科学扶贫和精准扶贫，支持和帮助贫困地区和贫困群众尽快脱贫致富奔小康，决不能让一个苏区老区掉队。福建省认真学习贯彻习近平总书记的指示要求，突出问题导向，注重发挥改革对扶贫开发的牵引作用，以“敢于担当”和啃“硬骨头”的决心和行动，深入开展脱贫攻坚，确保现行国定、省定扶贫标准贫困人口如期脱贫。

改革创新，不断完善脱贫攻坚政策体系和长效机制。福建在深入开展脱贫攻坚过程中，十分注重改革的牵引作用，通过深化改革，不断完善脱贫攻坚的政策体系和长效机制，确保中央政策的好处毫不走样地全部落实到基层、落实到每一个农民。

坚持政策引领，注重落实领导责任。福建省委自2013年召开九届九次全会专题研究部署扶贫开发工作以来，每年都召开一至两次全省扶贫开发工作会议，相继出台了一系列政策文件，形成扶持贫困户、贫困村、扶贫开发工作重点县的政策支撑体系，不断提高政策支持的效率和效益，发挥政策在全面取得精准扶贫精准脱贫实效上的合力和引导作用。制定出台打赢脱贫攻坚三年行动实施意见，全省建立省负总责、市县抓落实的领导体制，形成省市县乡村五级书记一起抓扶贫的治理格局。全省纪检监察机关紧紧围绕习近平总书记提出的“六个精准”目标要求，以严明的纪律为打赢脱贫攻坚战提供坚强的纪律保障。

坚持深化改革，不断完善脱贫长效机制。一是率先实施造福工程易地扶贫搬迁。1994年以后，福建省委、省政府连续23年将扶贫搬迁列为为民办实事项目，把易地搬迁与新型城镇化、产业发展、完善公共服务、生态修复、乡村振兴相结合，实施大规模“造福工程”，解决条件恶劣地区群众的居住环境问题。截至2016年，累计搬迁改造157.6万人，整体搬迁7000多个自然村。二是强化山海协作和驻村帮扶。通过共建挂钩帮扶机制、共建山海产业园区、共建培育发展支柱产业、共同开展干部人才交流，不断增强精准服务的针对性和实效性，形成山海联动融合发展、持续缩小区域发展差距的有利态势。三是深化东西部扶贫协作。按照“优势互补、互惠互利、长期协作、共同发展”的指导原则，探索形成了东西部扶贫协作的“闽宁模式”，从单向的扶贫解困，发展到经济合作、产业对接、互利共赢的新阶段，有效带动了当地经济发展和农民增收。四是夯实村级组织基础。认真落实“四下基层”工作机制，按照“高位嫁接、重心下移、互动联动、一体运作”原则，坚持把选派驻村第一书记作为扶持贫困村发展的重要措施，围绕“党建带扶贫，扶贫促党建”，着力在抓引导、强班子、打基础、优服务、建机制、聚合力上下功夫，使党建优势转化为扶贫优势、党建活力转化为攻坚动力。10多年来，从省、市、县三级累计选派1.6万名优秀年轻干部到1.1万多个贫困村和村级组织薄弱村担任党组织“第一书记”，每批任期3年，为改变贫困村面貌起了极其有力的作用。

精准发力，真正做到扶真贫、真扶贫、真脱贫。福建省按照精准识别、动态管理、应进则进、应退则退的原则，以省定的扶贫标准为主要依据，综合考虑“两不愁、三保障”，采取进村入户、逐户走访摸底、实地察看核实的办法，重点把农民收入算清楚、算准确，同时通过“五看法”和“六看六比”等有效方法，深入核查、相互印证、科学识别，对全省的贫困人口、贫困村和扶贫开发工作重点县进行全面建档立卡。坚持“输血”和“造血”并举，精准落实产业、就业、金融、健康、教育、低保兜底等扶贫措施，探索出不少具有地方特色的扶贫经验，如“宁德模式”、“348”工作机制、精准扶贫“九措到户”以及政和县、屏南县小额信贷扶贫等。

一是推进产业发展与生态扶贫相结合。把绿色发展理念融入精准扶贫精准脱贫过程中，努力把生态优势转化为发展优势。加大贫困地区、生态敏感区、水土流失地区的生态保护和修复力度。长汀县以习近平总书记对长汀水土流失治理作出的两次重要批示精神为动力，发扬“滴水穿石，人一我十”精神，把治理生态与根治贫困结合起来，开展大规模的治山治水，生态文明建设取得显著成效，形成“长汀经验”。

二是推进就业扶贫与金融扶持相结合。加大以工代赈力度，安排专项资金支持各地开展技能培训，提升贫困户就业能力。实施扶贫小额贷款贴息，解决贫困户贷款难、贷款贵问题，让有劳力和劳力弱的家庭都能享受到金融活水带来的可持续扶贫效益。

三是推进产权制度改革与开展资产收益扶贫相结合。坚持把深化集体林权制度等改革与加快脱贫攻坚结合起来，积极组织和引导贫困户盘活宅基地使用权、集体林权、土地承包经营权等自有资产，将耕地、林地等流转到龙头企业或专业合作社进行规模经营，持续探索创新“借林”扶贫等一系列综合配套改革。

四是着力提升贫困地区基本公共服务水平。积极探索医疗保险精准扶贫机制，通过政府主导、商业运作，制定医疗保险精准扶贫政策，积极解决因病致贫、因病返贫突出问题；探索低保与扶贫有效衔接机制，采取多种措施提高救助水平，全面落实困难残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度。

扶志扶智，充分发挥贫困地区群众的主体作用。加强和改善党的领导，发挥农村贫困群体摆脱贫困的主观能动性，一直是福建精准扶贫精准脱贫工作的重要内容。多年来，福建一方面强调，要坚持政府主导、坚持统筹发展，坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量，多种举措有机结合，互为支撑，加大政府投入和社会支持。“十二五”以来，全省各级财政共筹集60多亿元资金用于扶贫，在此基础上，2016年开始，福建每年按上年度地方一般公共预算收入的2‰筹集资金专项用于精准扶贫精准脱贫。同时，鼓励各类企业通过多种形式带动贫困户创业、促进贫困劳动力就业、增加贫困户收入。开展“百龙联百村”活动，先后有150家省级重点龙头企业与151个村结对共建，投入资金14亿元，实现与精准扶贫的有效对接。另一方面强调，贫困群众既是脱贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体。把激发贫困地区和贫困群众的内生动力，调动贫困地区和贫困群众的积极性，不断加大内生动力培育力度，作为精准扶贫精准脱贫的重要着力点。福建是全国著名的革命老区，红色文化资源丰富，福建在加大对老区脱贫攻坚政策资金支持的同时，注重用红色文化扶志，大力弘扬“滴水穿石”的攻坚精神、“弱鸟先飞”的进取意识，主动作为，坚决破除“穷自在”、“等、靠、要”等懈怠思想，帮助贫困户掌握一定的实用、管用、有用生产技能，用现代科技致富。寿宁县下党乡下党村积极推动“互联网+TV”党媒精准扶贫模式，抓住茶叶和乡村旅游两个主产业，打造扶贫定制品牌“下乡的味道”，为消费者提供全流程可监控无污染的绿色新产品，有效地带动了建档立卡贫困户脱贫和村集体收入的增加。“中国扶贫第一村”赤溪村干群抛弃“要我脱贫”的被动想法，确立“我要脱贫”的积极观念，十年“输血”就地扶贫、十年“换血”搬迁扶贫、十年“造血”“旅游+产业”扶贫，因地制宜、精准发力，终于走上了脱贫致富的小康路。

◆思考与启示

党的十九大报告指出：从现在到2020年，是全面建成小康社会决胜期。紧扣我国社会主要矛盾变化，坚决打好精准脱贫攻坚战，是决胜全面小康社会的关键，是建成人民认可、经得起历史检验的全面小康社会的必然要求。改革开放以来，特别是党的十八大以来，福建认真贯彻落实习近平同志关于扶贫开发重要论述和中央决策部署，坚持精准方略，在思想认识、资源整合、政策支撑、制度保障、责任落实等方面精准发力，奋力推进脱贫攻坚，取得了显著成效，福建的实践和探索给我们的重要启示是：

脱贫攻坚必须坚持以人民为中心，共享全面小康。只有始终坚持以人民为中心的发展思想，聚焦问题，精准发力，协调推进脱贫攻坚各项工作，才会在具体的每一项工作中做到真正贴近人民意志、体认人民意志、回应人民意志，让困难群众最大限度地获得实实在在的利益，尽快补上农村贫困人口脱贫这块经济社会发展的最突出的短板，使全体人民朝着共同富裕方向稳步前进，共享全面小康，并在实实在在地带领广大人民摆脱贫困的行动中，锻造着以人民为中心的价值目标。

脱贫攻坚必须坚持全面深化改革，不断完善政策体系和扶贫开发长效机制。改革开放是当代中国进步的活力之源，是解决中国现实问题的根本途径。推进精准扶贫精准脱贫，深入开展脱贫攻坚，必须进一步深化改革开放，不断完善有利于贫困地区和扶贫对象加快发展的扶贫战略和政策体系，构建扶贫开发的长效机制。尤其需要处理好问题导向政策和目标导向政策的关系，中央扶贫开发政策和地方配套响应政策的关系，综合性精准扶贫精准脱贫政策和专门性政策的关系，精准政策设计和政策落地的关系。根据不同推进阶段出现的问题和目标任务，及时进行政策的更新调整，努力做到政策稳定性与灵活性的有机统一，确保中央政策的好处毫不走样地全部落实到基层、落实到每一个农民。

脱贫攻坚必须坚持从实际出发，找准路子精准施策。福建的实践证明，贫困地区和贫困人口要实现真正脱贫，关键是要找准治穷致富路径，针对致贫原因，对症下药。贫困地区和贫困人口只要立足实际，廓清发展思路，找准主攻方向，发挥好比较优势，锲而不舍地干下去，完全可以加快发展，脱贫致富，共同走上富裕之路。

脱贫攻坚必须坚持群众主体，激发内生动力。全面小康不仅要实现物质上的必要丰富，更要实现人的全面发展，因此，真正解决贫困问题决不能忽略群众的主观能动性问题。“治贫先治愚，扶贫先扶志。”“扶贫既要富口袋，也要富脑袋。要坚持以促进人的全面发展的理念指导扶贫开发……提升贫困群众教育、文化、健康水平和综合素质，振奋贫困地区和贫困群众精神面貌。”只有充分发挥政治优势、制度优势、文化优势，把思想引导放到更加突出的位置，让积极向上的正能量成为贫困群众脱贫致富的良药，才能达到真正调动贫困地区、贫困群众的主体积极性，实现可持续发展的脱贫长远目标。

脱贫攻坚必须坚持党的领导，强化组织保证。当前，脱贫攻坚成效巨大，但面临的困难挑战也同样巨大，需要解决的突出问题依然不少。因此，越是进行脱贫攻坚战，越是要加强和改善党的领导，强化组织保证。根本的是要落实好中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制，坚持发挥各级党委统揽全局、协调各方的作用，落实脱贫攻坚一把手负责制，省市县乡村五级书记一起抓，为脱贫攻坚提供坚强政治保证，要加强脱贫第一线的核心力量，建设好农村党组织，发挥基层党组织战斗堡垒作用，以更加昂扬的精神状态、更加扎实的工作作风，团结带领广大干部群众团结一心，坚定信心，顽强奋斗。唯有如此，才能夺取脱贫攻坚的全面胜利。

课题组长：黎昕；课题成员：张文彪、许维勤、耿羽