农业生产经营体制 创新农业经营体制的基本思路与政策建议

编者按：改革开放40年来，我国农业经营体制经历了不断演变的过程。如何认识农业经营体制的40年演变?当前，农业经营体制有什么深刻的结构性变化?在未来30多年的国家现代化进程中，创新农业经营体制应如何顺应城乡经济社会的结构性变化?本刊特约国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员叶兴庆对这一主题进行深入探讨。本文为第三篇，重点论述创新农业经营体制必须把握好的三大平衡关系和基本思路。

在未来30多年的国家现代化进程中，如何顺应城乡经济社会的结构性变化，进一步创新农业经营体制，克服小农生产的弊端，以促进农业现代化和乡村振兴，需要从多个维度进行深入研究。我们认为，未来创新农业经营体制，应紧紧围绕提高农业劳动生产率和农业竞争力这个核心，着力捕获生产型、服务型和集聚型规模经济，促进小农生产向多种形式的适度规模经营转变。

一、创新农业经营体制必须把握好三大平衡关系

创新农业经营体制是一项系统工程，涉及的因素很多，必须把握好各因素之间的平衡，切忌攻其一点不及其余。

(一)把握好历史耐心与紧迫感之间的平衡

小农生产向规模化生产转型，要以大量小农离农进城为前提，而这又取决于工业化城镇化对农业劳动力的稳定吸纳能力、离农进城农民对城市社会的适应能力和对未来生活前景的预期。目前我国城镇化对农民的接纳是选择性和不稳定的，进城务工的农一代中相当部分难以在城市留下来，农二代中也有部分人今后恐将折返农村。这意味着小农生产将长期存在。从这个意义上，我们对小农生产的转型要有足够的历史耐心。但另一方面，我们也应当看到，随着工业化城镇化程度的提高，我国农业生产的比较优势在快速减退，小规模农业缺乏竞争力的问题日益彰显。这倒逼我们要在扩大经营规模、提高劳动生产率和竞争力上有所作为。我们既要重视服务小农、将其纳入现代农业轨道，也要重视促进小农退出农业、离农进城，防止落入日本式小规模兼业经营长期化、稳固化的陷阱。

(二)把握好发展生产型规模经营与发展服务型规模经营、集聚型规模经营之间的平衡

针对小农生产将长期存在的现实，可以通过发展生产性服务业，将小规模农户“办不了”“办不好”“办起来不合算”的产前产中产后生产经营活动承接过来，进行社会化、规模化供给;还可以通过区域化布局，形成区域公用品牌、产业技术体系、大型物流基础设施，获取更高层级的规模经济。要看到这方面的现实必要性、经济可行性和巨大潜力。但是，也应看到，以土地流转集中为核心的生产型规模经营，是有效开展服务型规模经营、集聚型规模经营的基础。从一些地方的土地托管、农机服务等实践看，服务型规模经营主体更愿意为家庭农场、土地股份合作社等生产型规模经营主体服务。因此，不能把发展服务型规模经营和集聚型规模经营与发展生产型规模经营对立起来。既要切实贯彻落实以《农业部国家发展改革委财政部关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》为代表的发展服务型规模经营的系列政策，也要切实贯彻落实以《中办国办关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《中办国办关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》为代表的促进生产型规模经营的系列政策。无论是突出前者还是侧重后者，都要避免“一脚踩刹车一脚踩油门”，防止政策效应对冲和耗散。

(三)把握好政府引导与市场力量之间的平衡

发展生产型规模经营需要土地的流转集中，土地作为一种生产要素应通过市场进行配置。发展服务型规模经营需要服务供给商瞄准生产者需求，由市场决定服务的价格。发展集聚型规模经营需要各参与主体基于自身利益作出集中布局的决策，自由进入退出。但土地的非生产要素性决定了土地市场存在失灵问题，单靠市场难以实现流转集中，需要发挥政府的引导作用和集体所有权的“发包、调整、监督、收回”权能作用。一定地域范围内农业服务的自然垄断性决定了服务市场竞争不充分，这需要政府在标准、价格等方面加强监管;部分服务具有外部经济性，并不适宜使用者付费制度，而更适宜政府购买服务。发展集聚型规模经营，需要政府做好区域规划，在起步阶段还需要通过扶持政策吸引各参与主体向规划的区域集聚。

二、创新农业经营体制的基本思路

十八届三中全会以来，创新农业经营体制成为全面深化农村改革的重要任务，有关方面为此推出了一系列操作层面的改革举措。这些改革举措各有其现实针对性，在特定的情形下都有其合理性，但政策取向和着力点并不完全一致，在改革的系统性、整体性、协同性方面有待提高。

我们认为，进一步创新农业经营体制，必须立足大国小农的基本国情，以顺应三大结构性变化为遵循，以推进三种经营形态共同发展为依托，以捕获三种规模经济效率为目标，最终构建起以多种形式适度规模经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

顺应三大结构性变化，就是要提高改革的前瞻性，准确把握土地生计保障功能下降、生产要素功能彰显的变化趋势，更多地从提高土地资源配置效率的角度推进农业经营体制创新;准确把握小农生产弊端凸显、规模经营条件日益成熟的变化趋势，对各种规模经营创新更加包容;准确把握农一代难进城、农二代难返乡的变化趋势，处理好土地三权分置、特别是土地承包期再延长30年与放活土地经营权的关系。

推进三种经营形态共同发展，就是要提高改革的包容性，坚持家庭经营在农业中的基础性地位，为小农生产留出生存空间，为家庭农场创造成长空间;发展新型集体经营和合作经营，以土地产权为纽带，通过确权确股不确地、土地股份合作、共营制等方式，扩大土地经营规模;发展企业经营，通过土地租赁、承包经营权入股等方式，把分散在小农的土地集中起来，按现代企业制度进行经营管理。

捕获三种规模经济效率，就是要提高改革的指向性，向规模化生产要效率，基于劳动力不可分割、促进作为规模报酬递增要素的土地向家庭农场集聚，基于职业经理人不可分割、促进作为规模报酬递增要素的土地和普通劳动力向生产型合作社或企业集聚;向规模化服务要效率，基于生产工具不可分割、促进作为规模报酬递增要素的部分生产经营环节向服务型专业户集聚，基于职业经理人和生产工具不可分割、促进作为规模报酬递增要素的部分生产经营环节向服务型合作社或企业集聚;向规模化布局要效率，基于区域性基础设施、区域公用品牌、产业技术体系等不可分割，促进作为规模报酬递增要素的同类产品的若干生产和服务主体向一定空间集聚。

三、创新农业经营体制的政策建议

(一)从地形地貌和承包关系两个维度促进细碎的地块集中连片

我国大部分地区人均耕地本来就少，加之受地形地貌和承包时平均主义做法影响，地块细碎化程度很高，对机械化作业和规模化经营造成极大不便，也给土地流转集中造成障碍。这个问题在丘陵山区更为突出。近年来，广西部分地区的“小块并大块”、湖北和安徽部分地区的“一户一块田”“按户连片耕种”、甘肃部分地区的“以井定田、互换并地”，从地形地貌或承包关系的维度促进细碎的地块集中连片，取得明显效果。近年来中央和地方安排的与农田基本建设有关的专项资金很多，如农业综合开发、土地复垦、农田水利建设等，但各自为政。组建农业农村部、整合相关职能，为解决承包地块细碎化问题提供了机遇。建议借鉴日本农地整备、我国台湾地区农地重划的经验，下决心从中央层面进行整合，按统一规划，对全国耕地进行一轮以“小块并大块”为核心的综合整治。

(二)以有利于规模经营为导向完善“三权分置”办法，特别是对承包权的赋权应适可而止

农地制度对小农生产的现代化转型影响巨大。有人评价认为，日本、韩国、我国台湾以建立小规模自耕农为宗旨的土地改革，“功在一时，损在久远”。虽然后来他们陆续允许农地租赁和买卖，但在农地流转对象、农地持有上限等方面仍然干预过多。日本直到今天仍不允许公司法人购买农地所有权，我国台湾直到最近几年才废除“农地农有”的陈规、允许非自耕农购买和租赁农地。但农地价格早已大幅上涨，错过了最佳时机。与日本、韩国、我国台湾相比，我们的耕地流转途径更少，只有承包经营权的转包、互换、转让和经营权的租赁，没有所有权的买卖;但我们的制度优势在于，我们实行的是土地集体所有制，家庭承包经营后农户获得的土地承包经营权虽然是一种用益物权，但毕竟属于他物权，还不是一种完整的财产权。我们应审慎对待土地产权在集体所有权与集体成员承包经营权之间的分割，清醒地认识到土地承包关系长久不变是一把“双刃剑”，既有有利于维护承包户土地权益的一面，也可能有不利于承包土地流转的另一面。以前，在“两权分离”的框架下，强化农户承包经营权，有利于抵御村委会或集体经济组织以行使所有权的名义对农户承包经营权的侵害，是符合当时情况的正确选择。今后，在“三权分置”的框架下，如果继续强化基于集体成员权的承包权，则既有可能妨碍集体所有权“对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能”的行使，又有可能抬高地租和承包权的价格、不利于“平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期”。应掌握好边界，在尊重原承包户物质利益的前提下，可以在非农就业比重高的地方积极探索土地承包经营权的多种实现方式，允许确股确利不确地，由集体经济组织选择合格的家庭农场经营者、按适度规模经营的标准将土地重新发包给他们;鼓励有条件的地方开展土地流转奖励，使流转出土地的原承包户不仅能得到土地租金，还能得到额外奖励。

(三)建立农地收储和整治机构，为离农进城的承包户退出承包权提供市场化通道

在市场经济条件下，理应发挥市场在资源配置中的决定性作用。但农地资源的再配置受很多非经济因素影响，市场机制容易失灵。为防止农地流转陷入僵持状态，需要有“第一推动力”。日本、韩国、我国台湾采取了很多推进措施，如提供贷款支持、鼓励青年农民扩大经营规模，建立养老保障制度、鼓励老年农民退出土地，建立土地中间管理机构、提供“土地银行”中介服务，以促进双方土地使用权租赁或土地所有权买卖。特别是法国1957年成立“法国土地管理与乡村开发局”的经验，值得我们学习借鉴。这个机构的注册资金和活动经费由国家财政全额拨款，其本质是一个土地开发调整公司，但不以营利为目的，在土地开发调整中，主要是收购土地、农场及其地上建筑物，对购进的农地、农场进行资产评估管理，且在5年内转让这些农地、农场，或对这些农地进行改造并自行经营。该机构的成立极大地推动了法国土地的集中及大农场经营模式的出现，推动了法国农业现代化的进程。在我国，随着部分承包户全家进城落户、变为“不在村地主”，如何处理其承包权，需要给予高度重视。应积极探索承包权市场化退出机制，鼓励已在城市稳定就业和定居的人群彻底转出承包地、彻底退出农业农村。为解决目前以村集体为承包权退出的受让人、而村集体却缺乏资金的困境，可考虑成立公益性的农村土地收储整治机构，在更大地域范围内对农户退出的承包地进行收储、整治，再以集中连片、适度规模的形式出租给新型经营主体;所需资金，可以来自中国农业发展银行的长期、低息贷款，也可以发行专项农地债券。

(四)建立健全规模经营导向的扶持政策体系

2004年以来，我国逐步建立起以托市收购和直接补贴为主的普惠式农业支持政策体系，无论是规模经营主体还是小规模兼业户都能从中受益，有些地方的农业补贴甚至主要由小规模承包权持有者受益。这无疑增强了小规模承包户继续兼业经营农业、全家进城承包户继续持有承包权的意愿。近两年的政策调整开始向规模经营主体倾斜，如一些地方在种粮直补、良种补贴和农资综合补贴“三合一”改革中，设置了粮食种植规模的门槛;在农业大灾保险试点中，更是明确指向规模经营者。我们认为，应在道义与经济理性之间把握好平衡点，加快构建规模经营导向的支持政策体系：“三合一”财政补贴资金的存量部分可继续覆盖小规模兼业农户，但增量部分应集中投向一定规模以上的经营者;已经实行“市场定价、价补分离”的棉花、大豆和玉米，在坚持只在主产区实行生产者补贴的基础上，进一步将生产者补贴的受众收缩到一定经营规模以上的经营者;在推进价格和收入保险时，把新型经营主体作为重点;加大对规模经营主体的信贷和保险支持。

(五)大力发展农业服务外包市场

受不同生产经营环节对设备和人力资本的要求不同、实现规模报酬所要求的土地面积差异较大的影响，无论是小规模农户，还是适度规模的家庭农场，甚至土地股份合作社，都需要将部分生产经营环节外包给专业化、市场化的农业生产性服务提供商。发展农业服务外包市场，既是发展小农、家庭农场、土地股份合作社的重要条件，也是捕获服务型规模经济的重要途径。应积极拓展服务领域，包括生产环节作业服务、农资供应服务、市场信息服务、生产技术服务、农机维修服务、仓储和烘干服务、农产品加工和营销服务等等。积极培育多元服务主体，鼓励原有的个体农资经营户、农机专业户向综合型、专业化的新型服务主体转型，鼓励新型经营主体通过提供社会化服务带动周边小农户，鼓励各类服务主体拓展服务种类、延伸服务链条、开展联合合作。生产型规模经营主体不仅需要生产性服务，对教育培训、科研推广、基础设施建设与土地整理、农业废弃物资源化利用等等的服务也有很强的需求，应从农业产业配套和产业链延伸的角度，注重构建农业综合服务体系，培育提供“一条龙”服务的综合服务商。

(六)引导返乡、回乡、下乡人员从事农业规模经营

目前我国农业劳动力和乡村人口占比仍然太高，仍处于要富裕农民必须减少农民的发展阶段，应继续推进农业劳动力向非农产业转移、乡村人口向城镇转移。但也要注意的是，这种转移是一种典型的“精英移民”，能够转移的多是年纪轻、文化程度高的劳动力和财富积累较多的乡村人口。在这种转移格局下，沉淀在农业农村的多是年纪较高的人。长此以往，农业劳动力老龄化会加速发展。从现在开始，就应当一手抓促进农业劳动力向外转移，一手抓培育新型职业农民。新型职业农民可以从目前仍在务农的人群中遴选，也可以鼓励和引导返乡、回乡、下乡人员高起点从事现代农业。他们既可以发展生产型规模经营，如创办家庭农场、领办土地股份合作社、兴办企业;也可以发展服务型规模经营，如成为农机大户、领办专业合作社、开办农产品电子商务。一个新型经营主体的发育必然经历由小到大、由弱到强的过程，其初始阶段往往所面临的困难挑战较大，对政策扶持的需求也更为迫切，政策扶持的边际效果也更为明显。因此，无论是从政策公平的角度还是从政策效率的角度考虑，各种培育与扶持政策应重点支持初创阶段的新型经营主体，鼓励各种创新。

(七)以划定“三区”和建设“三园”为契机，促进集聚型规模经营

我国国情决定了单个生产型规模经营体和服务型规模经营体的“适度规模”不会太大，在品牌培育和推广、物流基础设施、关键共性技术研发和推广、质量检测等方面还会存在“办不了”“办不好”“办起来不合算”的问题。解决这些问题的一种可行思路，是促进相关市场主体向一定区域集聚，通过共享形成集聚效应。划定粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区，建设现代农业产业园、农业科技园、返乡创业园，为促进各相关市场主体的区域化布局提供了重要遵循和指引。应以此为契机，推动集聚型规模经营发展：一要培育和推广区域公用品牌。打造农业区域公共品牌要靠公共机构和经营主体共同努力，政府、行业协会、合作组织等公共机构要致力于打造区域公用品牌，要在讲好品牌故事、建立品牌标准、提供品牌服务、维护品牌信誉等方面发挥积极作用。要支持各类经营主体在创建自身品牌的同时，使用区域公用品牌。二要加强区域性平台建设。发展农业产业园区、促进产业聚集，需要政府创造有利于产业发展的制度环境、市场环境，完善公共治理与服务，引导生产经营主体和相关配套产业的聚集，着力搭建科技研发、市场交易、信息大数据等产业支持服务平台。