治理能力和治理体系现代化 机关事务治理体系和治理能力现代化的五大关系问题

政务管理是政府工作保障机制的重要组成部分。从十八大以来中央赋予政务部门的职责、任务和要求来看，政务部门既要有效保障各级党政机关的正常运转，又要控制和约束各级党政机关的不合理行为和活动，使有限的财政资金得到有效的组织和配置，让好钢真正用在刀刃上。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，政务治理体系和治理能力的现代化是不可或缺的重要组成部分，也是政府改革、创新和发展的内在必然要求。重点是协调处理好大与小、单与多、团结与分裂、权力与法律、稳定与进步五大关系。

一、大小关系。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中发挥决定性作用，政府发挥更好的作用。它不仅是一种制度安排，也是政府治理理念的创新。它直接指的是政府、市场和社会三者之间新关系的构建，试图在三个边界中重新界定政府的角色边界，即在政府治理过程中，市场事务要交给市场；“政府的职责和职能主要是维护宏观经济稳定，加强和优化服务，确保公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，促进可持续发展，促进共同繁荣，弥补市场失灵。”要“提高国家机构履行职责的能力”提高人民依法管理国家事务、经济社会文化事务和自身事务的能力，实现党、国家和社会事务治理的制度化、规范化和程序化，不断提高应用水平

要使市场在资源配置中发挥决定性作用，更好地发挥政府的作用，首先要建立一个更加温和有效的政府。在新形势新条件下，必须改变传统政府的路径依赖，更多地运用多元化的治理方式。事实上，政府治理不仅指政府与市场的关系，还指通过形成科学规范的工作机制、运行机制和制度机制，优化政府内部管理，保证内部事务管理高效有序运行。加强集中统一管理、合理分配职责权限、扁平化组织设置的原则是政府治理理念的精髓，都指向更高效、更高效的政府治理体系。因此，推进政务治理体系和治理能力现代化的出发点和落脚点，本质上是推进政府治理体系建设，提高政府治理能力，以满足“善治”的要求，而不是为“大政府”或“小政府”服务，而是广泛、全面、综合地调动各种资源要素，为建设更加温和有效的政府服务。适度，主要是指政府自身机构职责的精简整合，运行机制的简单顺畅和节约运行成本的效率；有效是指政府以积极的灵活性和对人民需求的有效响应，综合运用吸收、动员、组织和监督等政府能力，高效输出管理成果，从而促进经济社会发展，造福人民生活。

第二，单一与多重的关系。治理强调复杂、合作和包容的运行模式，特别强调基于多主体广泛参与的公共决策和管理选择，以更有利的成本投入、更积极的互动态度和更透明的行政行为产出更高质量的政府公共服务，以获得更积极的公民参与和支持，从而形成民间社会与政府互信、互谅、合作共赢的良性循环。

推进政府治理体系和能力的现代化，还应着力解决主体性和多元性问题。政务工作具有五个显著特征:政治性、经济性、安全性、内在性和特殊性。在计划经济条件下，政务工作呈现出强烈的一维性特征，即输出单一主体(政府或企业)的资源配置，涵盖政府(企业)经营的全部事务。通俗点说就是“大而全，小而全”，“政府办社会，企业办社会”。时至今日，许多政府机构和企业大院仍然保持着这样的格局，这种格局对几代人产生了深远的影响。美国学者盖伊·彼得斯(Guy Peters)在《政府的未来治理模式》(The Future Government Model of Government)中提出了“参与式治理”(participatory governance)，强调政府治理最鲜明的特征是多主体的参与。随着40年改革开放的光辉历程和社会主义市场经济的不断发展，市场主体意识全面觉醒，政府、事业单位、企业、社会团体、公民团体和个人都表现出前所未有的活跃，积极参与市场行为和运作。但是，从中国特色社会主义管理发展的角度来看，在政府资产配置中，多主体、单中心的特点日益突出，即在政府领导下，所有市场主体平等参与政府资源和资产的配置，从而形成了政府领导下的多元治理格局。治理体系和政务能力的现代化，就是要构建一个单一中心、多主体的多元治理格局。政府主导的单一中心，首先是打破政府资源资产配置“九龙治水”的格局，实现单一管理主体。一级政府由统一的机构组织、管理和规范。多主体主要体现在市场主体的平等参与。通过社会化、政府购买服务、政府-社会合作(PPP模式)等。，将政府以外的各种社会代理人引入政府资源和资产的配置，改变政府单一的供给模式，建立平等代理人之间的竞争性合作关系，进而为政府运行提供更好、更高效的资源配置和服务。1998年以来，各地区、各部门大力推进政务社会化，在物业、绿化、会议、餐饮等服务领域积极引进社会力量。，并取得了不错的成绩，但也面临着一个巨大的瓶颈，那就是社会化服务力量的组织。由于政府自身服务和建设的特殊性，分散的社会服务力量必须由单一主体的政府部门组织、管理和规范。

第三，统一与分裂的关系。无论是集中、统一还是多元化，都是管理意义上的工具选择问题，而不是价值选择范畴。中国共产党第十九次全国代表大会提出了新时期中国特色社会主义的基本战略。“以人为本”的治国新战略不应简单地“政府退出”或“政府填补空白”，而应坚持党对一切工作的领导，通过多元化、民主和法治建设一个更负责任的现代政府，促进社会活力、公平、正义和人民福祉。这种政府建设的实现是政府治理模式的调整、规范和转型。要运用唯物辩证法的矛盾观点和方法，坚持绝对分散下的相对集中，尊重多样性基础上的统一规范，追求真正意义上的“集约高效”。

中国共产党第十九次全国代表大会明确提出:“转变政府职能，深化分权，创新监督方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。给予省级及以下政府更多自主权。在省、市、县，探索合并设立职能相近或合署办公的党政机关。可以看出，推进政务治理体系和治理能力的现代化，集中管理和统一部署不仅是手段、目标和措施，也是规则、规则和方向。集中的核心在于基于分散使用的管理集中，即集中于一个组织的管理和配置，从而解决分散使用中的标准、信息混乱和失真、配置错位和无序等问题，特别是在办公楼、公务用车、公务接待等社会关注度高的“三公共”管理中。，有效抑制了部门的冲动行为、局部的自我管理、自我膨胀、自我放纵，使得不同部门、不同地区达到平衡。统一的核心是在分散实践的基础上统一标准，即对相同的管理事项，特别是实物定额、工程数量、采购固定项目等方面，要坚持相同的法律标准。，强化标准是法律法规，没有标准就没有物流现代化的思想，充分发挥标准在物流保障中的导向、调节、约束和控制作用，坚决做到权力一致、规模一致、标准一致。有效改变长期以来困扰代理事务管理实践的重于一切的问题，彻底根除人情接受和寻租腐败的滋生地，真正做到“按标准供应、按制度管理”，提高物流管理的科学化、法制化和精细化水平。

基于“单一中心、多主体”的多元治理模式和“集中、统一、集约、高效”的模式选择，笔者认为，政务治理体系和治理能力的现代化首先取决于政务部门自身的现代化，核心是新时期基于中国特色社会主义特色的安全服务机构改革。其主要内容如下:(1)行政机构应在集中统一的基础上自主“瘦身”，彻底解决组织和监督的效率问题。自2012年《机关事务管理条例》颁布实施以来，省级机关事务管理部门在机构整合方面迈出了实质性步伐。大多数省份已经意识到同级机关事务由一个机构管理，但机关事务管理部门的职能仍然存在较大差异。落实党的十九大关于“深化机构和行政管理体制改革”的要求，一是探索职能相近或同地办公的党政机关合并组建，尽快推进同级党政机关管理，赋予统一规范的行政管理职能，理顺政务部门与财政、发展改革、住房城乡建设等部门的责任关系；二是统筹利用各种编制资源，在合理收缩行政职能和配置行政编制的基础上，有效区分行政职能和纯服务职能，在保证行政职能履行的基础上探索行政编制的适当“瘦身”；第三，加强和突出组织监督效率。行政机构应履行资金、资产、工程、采购和服务的监管职责，加强体系标准的建设和实施监管，不直接参与相关材料和服务的生产、组织和提供，而是移交给保安服务机构。(2)“强体”是在提高保安服务组织能力的基础上成长起来的，培育和衍生出更具活力、特色和优势的保安服务主体。近年来，地方改革的实践在党政机关提供安全服务方面形成了多种方式，包括依靠附属机构内部服务、成立物流服务公司集中提供服务、社会化采购服务和混合使用服务，取得了一些积极成效。符合全面深化改革的要求，既不能搞简单的“脱钩分离”、“民族退却与前进”，也不能搞“与民争利”、“负零和”，而是要在“合作共赢”的理念指导下进行。探索建立多主体、多类型的保安服务组织，引入市场导向和竞争理念，改革和规范内部治理结构，有效、有限、灵活地利用准备资源履行党政职能。这类组织属于或依托于政务行政主管部门，熟悉党政机关的运行特点，了解党政机关的工作要求，具有内部运行的特色优势。同时，它可以作为平等主体参与内部和外部的竞争性资源配置。在一些专业领域，可以适当依靠自己的团队直接提供保障服务。更多的组织应该根据工作需要向社会专业力量购买服务。构建政府与社会的高性价比合作机制，根据事项和绩效分配结算资金，有效鼓励保安服务组织组织提供比一般市场主体更具成本优势和效率的服务，推动形成单中心、多主体共治格局。

第四，权利与法律的关系。习近平总书记强调:“孝治天下，中以智治民，大智慧立法。推进国家治理体系和能力现代化，必须坚持法治，为党和国家事业的发展提供基础性、全局性、长期性的制度保障。由此可见，法治体系是国家治理体系中极其重要的组成部分，而治理法治化是国家治理现代化的最重要内涵。

推进政务治理体系和治理能力的现代化，构建政务法制，实现政务治理法制化，是政务公开的核心内容。近年来，政务法治建设取得突破性进展，形成了涵盖预算、资产、采购等领域的法律法规体系。以《党和政府关于严格节约和反对浪费的规定》、《政务公开条例》和《公共机构节能条例》为基础，初步形成。2017年12月，中央办公厅、国务院办公厅发布了《党政机关办公用房管理办法》、《党政机关公务用车管理办法》，进一步强化和明确了政务管理部门在办公用房和公务用车管理中的地位和作用。但是，从职能法制化和工作法制化的角度来看，法制化的职能体系尚未建立和完善，工作执行层面的法治思维和模式有待进一步加强。与美国、俄罗斯等国家的高层次政务法律体系相比，我国的政务立法水平不够高，法律法规的约束力不够硬，实际执行效果有待加强。从实践的角度来看，迫切需要颁布《保障机关运行法》，该法不仅规范了保障机关运行的制度和机制，而且进一步明确了职能规范、权责关系、程序规定、监督责任等。，从而实现真正意义上的合法化和合法化。在此基础上，完善各类不同业务领域的法律法规和制度标准，构建一套功能表达完整清晰、职责关系顺畅稳定、功能运行规范有序的政务法律体系。加大对法律法规执行情况的监督检查力度，确保资金、资产、采购、工程、住房分配等行政权力严格限于在法律框架内运行，有法律依据、无法律例外，有效改善法治思维和方式，提升政务法治化水平。

第五，稳定与进步的关系。推进国家治理体系和治理能力现代化，必须牢牢把握改革创新与发展稳定的关系，一定程度上有进有退，不能失序失据。治理体系和政府事务治理能力的现代化是一系列改革和创新的功能整合。现行的机构事务管理体制受到部门利益和管理分散化的制约，难以实现同级政府的统一管理。不同的政府，不同层次的政府，有不同的职能和管理范围，有不同的管理手段和方法。在实践中，交易主义的倾向更加突出。理论创新、制度创新、管理创新和实践创新面临巨大挑战和难得机遇。改革本身就是一个破旧换新的过程。在政务、后勤管理体制改革、后勤服务社会化改革、政府运行成本改革、公务用车改革、办公场所管理体制改革、公务接待改革、政府采购制度改革等复杂的工作领域。，不仅是对自身管理体制和机制的内部突破和调整，还直接关系到预算管理、投资管理、国有资产管理和人事管理等一系列行政管理体制改革，以及国家治理体系和治理能力的现代化。近年来的改革实践证明了单边改革的困难。比如1998年物流管理体制改革以来，由于物流服务的预算渠道、结算标准、人事机制等原因，一直缺乏统一、动态、准确、有效的政策和规范，导致各级各部门物流服务供给多样化，改革的力度和效果受到很大影响。然而，改革的步伐绝不能停止。“注重系统性、整体性、协同性，是全面深化改革的内在要求，也是推进改革的重要手段。改革越深入，越要注重协同，不仅是改革方案的协调，更要注重改革实施的协调，改革效果的协同，促进各种改革措施在政策导向上的相互配合，在实施过程中的相互促进，在改革效果上的相互补充。着眼于全面深化改革的总体目标。”要处理好稳定与进步的关系，在单项改革重点突破的基础上，更加注重综合配套和系统协调，利用国家治理体系和治理能力的现代化，与经济、政治和社会领域的各项改革相衔接，立足政府自身建设和改革实际，在治国新思路、新理念、新战略中，探索制度创新发展的新方法、新路径和新实践。必须大力推进和把握实践证明效果明显的改革问题；对于不成熟、有待验证的改革问题，要逐步试点、积累经验，不能墨守成规、裹足不前，也不能盲目跟风、草率从事。要充分考虑改革力度、发展速度和社会承受能力，把握时机和温度，放轻松。