中东地区 【中东研究】喻珍 陈默：中东地区与全球治理“地区化”全球治理

作者是湘潭大学历史系讲师、硕士生导师。主要研究兴趣包括中东国际关系、海湾地区研究、国际援助等。英国布里斯托尔大学政治学博士候选人。他的主要研究兴趣包括发展研究、新兴经济体、国际援助等。

关键词:全球治理；中东地区；美国；联合国；区域化

概要

在20世纪30年代被迫加入殖民全球化后，中东地区的政治和安全关系已经深深地卷入国际体系，并受到跨国因素特别是全球因素的深刻影响。二战结束以来，由于频繁的地区冲突、贫困、难民、恐怖主义等，中东成为全球治理的薄弱环节。，也落后于东亚等其他发展中地区的区域治理。目前，中东的主要治理网络包括全球层面的联合国系统、美国试图领导的美国“皇权”下的治理，以及欧盟在中东的伙伴关系计划和海湾合作委员会的治理实践，但这些治理模式都有其自身的局限性。为了更好地实现中东治理，有必要根据全球治理的合作本质，依靠合作网络进行管理，在全球治理中“区域化”中东问题。

问题被提出来了

在被纳入20世纪30年代以英国为首的帝国主义全球化之后，中东的政治、安全、经济关系等方面都深深地卷入了国际体系。然而，中东长期以来被学术界称为“全球化的例外”。例如，罗伯特·鲁尼认为，在20世纪90年代，大多数中东国家与发达工业国家的平均收入差距正在扩大，这些国家在自由化方面也落后于世界上大多数国家。

这个经济因素不能简单概括中东在全球化进程中的相对滞后，因为从长期经济表现来看，1960年至2010年的50年间，中东地区GDP年均增长率为4.9%，与南亚地区基本持平。虽然低于东亚7.3%的增长率，但略高于非洲和拉丁美洲。

但是，如果中东地区的经济表现可能会因具体的研究时期、不同国家或地区的研究对象不同而有所不同，那么该地区日益加剧的贫困和收入不平等，加上高人口增长率和高失业率，使该地区的经济发展问题与现有的政治不稳定等社会因素相结合，最终导致中东地区在2010年底开始并仍在进行中的剧烈变化。

中东剧变不仅造成了该地区不同国家的社会动荡，导致突尼斯、利比亚和埃及的变化，也使叙利亚和也门陷入内战局面。迄今为止，叙利亚内战已造成超过527万难民，由此催生了二战结束以来世界上最严重的难民危机。

除了经济和社会发展以及难民危机之外，中东被称为充满冲突的地区，甚至该地区的冲突本身也被认为是国际政治中反复出现的特点。除了目前占领国际热点的叙利亚内战和也门内战之外，中东还有自1948年以来一直持续的巴勒斯坦-以色列冲突。海湾战争和1991年的伊拉克战争被认为是国际参与最多的战争，两伊战争更是如此，被认为是二战后最血腥的国与国之间的战争；此外，中东被南亚和非洲之角等其他长期冲突地区所包围。中东在世界地缘政治和世界能源市场中扮演着极其重要的角色，这使得该地区的冲突在全球化背景下比亚洲和撒哈拉以南非洲地区更受关注，被误解为最容易发生冲突的地区。事实上，从1960年到2003年，中东发生了22起军事冲突，高于美国、欧洲和高加索，但低于亚洲和撒哈拉以南非洲。

2017年6月，沙特阿拉伯、阿拉伯联合酋长国、科威特、阿曼、巴林和卡塔尔之间的外交危机进一步分裂了海湾阿拉伯国家合作委员会，海合会在中东局势中发挥了一定作用。此外，海湾五国对卡塔尔和伊朗的官方指责和外交孤立再次表明，尽管伊朗核危机随着《联合全面行动计划》的签署和生效而解除，但伊朗、沙特阿拉伯和海湾合作委员会、中东主要大国和大国集团之间的紧张局势并没有明显缓解的迹象。一些分析家甚至将中东的现状比作1914年的第一世界

中东目前的局势正处于关键时刻，该地区危机和问题的治理也是如此。那么什么样的治理才能成功管理中东的各种危机呢？本文主要研究参与中东治理的主要国际行为体及其现有的治理模式。传统的全球治理研究要么侧重于与价值观、规范等相关的理论建设。，或者关心全球层面的冲突、环境和移民等具体问题的治理。自1990年代中期以来，区域一级的治理主要是指欧洲联盟框架内的多级决策和执行过程。然而，中东不仅是联合国领导的全球治理体系的一个重要活动领域，也是美国和欧洲联盟等重要国际行为体参与的治理对象。中东地区的重要行为者也参与该地区跨国事务的治理，因此该地区存在治理事实。

现有的关于中东全球治理的文献简单地将中东视为全球治理的“薄弱环节”，或者是对全球治理的含义进行了无定义的概括。因此，本文提出了“区域化”全球治理的重要性。安德鲁·库珀和其他学者将“区域化”定义为“人类活动的集中、区域相互依存的出现、区域行动者和区域机制的出现”一些学者将区域化定义为自下而上的区域形成或事实上的区域一体化。

本文讨论了“区域化”在中东和全球治理专题中的应用，并将该术语定义为“由成员国政府主导的进程，该进程倾向于避免密集的制度化，但与此同时，即使最强大的成员国面临具有重大负面影响的危机，该进程也可以发展”。由于中东各种问题的复杂性和区域性特点，仅从全球治理的全球层面来观察该地区的治理问题，会陷入上述中东“例外论”，忽视该地区现有的治理现实和行为者参与中东全球治理的实践。

在提出这一部分的研究问题后，第二部分将试图简要回顾当前全球治理中最具权威性和合法性的联合国，以及美国治理中东所花费的时间。第三部分将分析欧盟和海湾合作委员会的治理模式，它们在参与全球治理方面有相似之处。最后，对中东全球治理的未来进行了展望。冷战后的世界是一个“多层次多边主义”的世界，联合国代表着一个全球性的国际组织，海湾合作委员会是参与中东治理的主体之一；美国和欧盟是区域外的第三国和国际组织，涉及区域间治理。这些行为体不仅代表了全球治理体系的许多层面，也是塑造中东治理实践的重要行为体。

2联合国在中东的治理

自1908年伊朗首次发现中东石油以来，被称为“五海三洲之地”的中东一直占据着世界能源市场的主要地位。这个地区一直是欧洲探险和扩张的首要目标；冷战时期，美苏在中东的对抗取代了欧洲对抗奥斯曼帝国的东方问题。由于其在地缘政治和世界能源市场上的重要地位，以及在地区内外的强大实力，奥斯曼帝国在1918年之后正式投降，分尸史开始。)，这一地区的国内国际问题就很容易进入国际政治议程，而由于外国势力的干扰，这一地区的问题就变得更加难以解决。1947年，联合国开始处理巴勒斯坦问题，这是它第一次参与中东的治理。

1948年4月，联合国巴勒斯坦特别委员会促成了联合国大会第181号决议，该决议分裂了巴勒斯坦和以色列，并计划将耶路撒冷国际化。然而，这项决议遭到巴勒斯坦和中东阿拉伯国家的强烈反对。根据这项决议，以色列在1948年成立后，第一次中东战争迅速爆发。在第一次中东战争爆发后，在美国和苏联的共同支持下，联合国安全理事会通过了第50号决议，要求停止在巴勒斯坦的敌对行动，并开始其历史上第一次维持和平行动。1948年5月，它派出了联合国停战监督组织，该组织仍在执行停战监督任务。

自那时以来，联合国又向中东派遣了九个特派团:1956年11月的第一支联合国紧急部队、1958年6月的联合国黎巴嫩观察团、1963年7月的联合国也门观察团、1973年10月的第二支联合国紧急部队和1974年6月的联合国脱离接触观察员部队。联合国驻黎巴嫩临时部队于1978年3月派出，联合国两伊军事观察团于1988年8月派出，UNIKOM于1991年4月派出，联合国叙利亚监督团于2012年4月派出。目前，在阿富汗的15个维和特派团和1个政治特派团中，联合国驻扎在中东，涉及以巴、以叙、以黎三组冲突方，反映了二战以来历时最长的阿以问题。

除了维持和平行动，联合国在中东还通过了西亚经济社会委员会、西亚经社会和联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处，以促进西亚的经济和社会发展，履行其对巴勒斯坦难民的长期援助承诺。

其中，西亚经社会成员国包括17个阿拉伯国家，负责协调与联合国系统所有部门的合作，并与阿拉伯联盟及其附属的海湾合作委员会合作。近东巴勒斯坦难民救济和工程处致力于促进巴勒斯坦难民的人类发展，帮助他们获得知识和技能，实现健康长寿，过上体面的生活，并尽可能享受人权。该组织向四代巴勒斯坦难民提供了援助。此外，联合国秘书长还向中东派遣了特别代表、个人特使和顾问，另外25个联合国机构正在中东开展工作。

在中东，联合国系统建立了一个涉及安全、社会发展、电信、海事、知识产权和许多其他职能领域的全面治理框架，这确实在改善中东人民的福祉方面发挥了作用。然而，就像联合国在全球治理中的整体状况一样，本组织处理国际安全问题的能力不足，在大量经济问题上被边缘化。此外，依靠会费和国际社会捐赠来筹集资金的联合国在中东和其他地区面临严峻挑战:一方面，国际一级需要治理，另一方面，供应严重不足。

此外，在联合国的中东治理网络中，其区域伙伴主要是阿拉伯国家，特别是埃及和海湾合作委员会国家。这种现状是中东核心-边缘结构的体现，也与2002年爆发的伊朗核问题直接相关。但是，如果正在无核化的伊朗在未来能够发挥与其能力相称的地区治理作用，不仅有助于中东问题的治理，也将进一步帮助伊朗成为一个具有新国际主义特征的国家。

3美国“皇权”下的中东治理

美国在全球治理领域的战略、政策和行动对全球治理结构有着决定性的影响，国际关系学术界对美国在全球治理中的作用也有很多看法。二战结束以来，美国一直是中东地区最重要的外部干预因素，其参与中东的治理一般被归为美国的中东政策。美国全球治理战略是其全球战略的组成部分，它必然服从和服务于美国全球战略的需要。

彼得·卡扎斯汀认为，冷战后的世界已经成为一个由漏洞百出的地区组成的世界，而美国凭借其“统治权”，即包括领土和非领土因素在内的综合实力，在亚洲和欧洲处于领先地位。具体到中东地区，卡赞斯坦认为该地区没有任何国家支持美国。即使是沙特和以色列，作为两个潜在的支持国，前者由于自身的伊斯兰地位和自身对地区平衡的考虑，无法与美国走得太近，而后者是地区联盟反对的目标，因此无法成为美国在中东的支持者。但仅从美国以霸权为首或试图领导中东的逻辑来看，并不能解释美国在试图解决中东问题时所面临的治理困境。

美国在中东各地区的影响力与其经济实力、科技水平、国际政治影响力等方面密切相关。但对于同一宗教不同教派纷争冲突频繁的中东国家来说，美国最大的影响力来自其军事实力。美国在中东所展示的军事实力深刻影响了该地区的地区主导地位和军事安全利益，也在一定程度上保证了美国在该地区的一系列治理目标，即同时保卫以色列和海湾国家等盟国；遏制伊朗、叙利亚等中东反美国家；弘扬西方民主和价值观。

为此，美国在10个中东国家建立了军事基地，驻扎在这些国家的军队达到15万多人。尽管美国在2001年由于沙特政府的强烈要求和2011年美国国防预算的削减而关闭了在沙特阿拉伯和伊拉克的所有军事基地，但美国在海湾地区只有科威特、巴林、卡塔尔、阿联酋和阿曼的军事基地，形成了弧形的“珍珠链”，主要是应对伊拉克的混乱局面，打击北面的“伊斯兰国”组织。东部主要应对伊朗构成的安全威胁，南部主要应对也门的教派纷争，构成美国在海湾地区面向北、东、南的“安全墙”，与美国北部的土耳其和南部的吉布提军事基地形成更长的“珍珠链”。

美国除了直接驻军外，还通过有选择地向中东国家出售常规武器来巩固其在该地区的“皇权”。1991年海湾战争后，沙特阿拉伯首次提出购买200亿美元的美国武器，阿联酋和土耳其也增加了对美国武器的购买。从1997年到2007年，美国的海湾合作委员会盟国在国家安全上的花费是伊朗的7倍多，其中与美国签订的新武器进口订单达到890亿美元，是海湾战争结束时的16倍多。在美国推翻萨达姆·侯赛因政权后，海湾合作委员会国家进行了空对空、空的陆空战争、海空战争，以及

美国基于其上述主要军事实力而采取的中东治理模式，本质上是与该地区亲美国家的不对称合作。如果基于对合作剩余的认知和概念建构，将合作视为一种有意识的、自愿的、深思熟虑的理性合作行为，那么各方力量的不对称和合作收益的可转移效用可能会使各方参与不对称合作。美国的中东军事盟友知道他们在合作利益分配上并不优于美国，但却面临着直接的军事威胁。所以为了增强自己的军事实力，他们与美国展开了合作，通过开展全方位的国际合作，这些国家最终可以达到提高地区地位乃至国际地位的目的。

结合美国在中东的具体治理措施和中东亲美国家的反应，可以梳理出美国参与中东治理的最大特点，即试图根据美国的国家利益制造中东局势，在中东充当仲裁者，将该地区的某些非美国国家归类为“胭脂国”、“邪恶轴心”等。一些中东国家通过武力推动其民主仲裁，支持亲美政府，从迎合美国转向对抗，在一定程度上加剧了中东的紧张局势，引发了外界对美国“越来越乱”的批评和一些影响深远的中东人的反美情绪。

4欧盟和海湾合作委员会在全球治理中的作用

欧盟和海湾合作委员会在预设目标、一体化程度、组织规模、政治实力和国际影响力等方面存在较大差异。然而，在全球治理领域，两个组织都倾向于采取各种经济措施和特别援助方案来弥补政治和军事方面的不足。

具体到中东的治理，1995年欧盟15国与12个地中海国家签署了《巴塞罗那宣言》，正式建立了EU-地中海伙伴关系。这一伙伴关系计划的性质是欧盟和地中海东南沿海国家之间签署的政治条约或协议。其目的是加强欧盟和这些中东国家之间的关系，其最终目标是建立一个广泛的EU-地中海伙伴关系联盟，并以这种方式将地中海和中东转变为一个和平、稳定和繁荣的地区。

在EU-地中海伙伴关系建立之前，12个中东参与国已经受益于欧盟提供的援助和欧洲共同体的联合投资伙伴计划。欧盟在中东的治理是基于战后欧洲地球治理的经验，这与其参与全球治理的国际责任有关。例如，2001年发表的《欧盟治理白皮书》明确指出，欧盟内部追求的和平、增长和社会就业目标也必须在欧盟内部和全球范围内有效实现。为此，欧盟将加强与第三国行为体的对话，促进在国际层面使用新工具补充现有国际法，推动相关问题，并提出相关讨论。

全球政治影响力远不如欧盟的海湾合作委员会，正在全球治理中走一条石油经济特征明显的道路。早在1960年，海湾国家的沙特阿拉伯、科威特、卡塔尔和阿拉伯联合酋长国就开始通过成立石油输出国组织参与全球能源治理，并通过石油输出国组织及其附属的国际开发基金参与全球气候治理。此外，依靠其巨大的石油财富，他们成为国际援助领域的杰出阿拉伯捐助者。海湾援助初期，海湾援助国的发展援助占其国民收入的比重很大。在1975-1979年期间，科威特、沙特阿拉伯和阿拉伯联合酋长国的价值达到甚至远远高于同期发展援助委员会国家0.24%-0.36%的比率。

2009年，沙特阿拉伯在所有非发援会捐助者的净捐款排名中排名第一；即使与发援会国家相比，意大利和丹麦排在第11位，阿联酋和科威特分别排在第3位和第9位，其中阿联酋的贡献与发援会成员国韩国基本持平。2013年，海湾捐助国大幅增加了发展援助。同年，沙特发展优惠资金达到57亿美元，比2012年增长335%；在阿联酋，2013年这一数字达到54.02亿美元，比2012年增长608%。

海湾捐助国的人文援助增速远高于世界同期，已达到发援会国家的援助水平。中东地区从2013年的7.64亿美元增加到17亿美元，占世界的9%。四个海湾捐助国为中东提供了绝大部分人道主义援助。自2008年以来，沙特阿拉伯成为世界前十大捐助国，2014年成为世界第六大捐助国；2014年，阿联酋也成为世界第15大援助国。阿联酋创造了世界上最快的增长率，从2013年的9010万美元增长到2014年的3.75亿美元，增长率为317%。

欧盟和海湾合作委员会通过建立伙伴关系项目和实施巨额外援来实现对特定地区的治理，这在全球治理中发挥了非常积极的作用。区域间合作被认为是欧洲联盟对全球治理的独特贡献。这种区域网络不是以军事胁迫为基础的，但它们也使参与国能够根据全新的区域和全球结构调整自己的结构和职能。

欧洲联盟试图在中东治理中推广自己的民主治理模式，但通过比较研究，已经证实每个区域都有自己独特的发展道路。事实上，“巴塞罗那进程”并没有建成预期的自由贸易区，欧盟与地中海南岸国家和阿拉伯世界的区域合作仍然非常脆弱。这些问题引起了人们对欧盟参与中东治理有效性的质疑。事实上，海湾合作委员会在国际援助方面的限制性援助政策也引起了受援国和国际关系中其他行为者的反对。

5个结字

中东频繁的地区冲突、贫困、难民和恐怖主义使其成为全球治理的焦点。这些危机本身就是国际体系所承担的国家-公民-领土关系崩溃造成的失败。这些危机的解决超出了有关国家和中东其他国家的能力，不是一个大国或大国集团试图主导就能成功管理的。

到目前为止，联合国系统、美国和欧盟以及海湾合作委员会在该地区开展了各具特色的治理活动，这些治理模式各有优势和局限性。但是，除了联合国以外的地区，西方大国或大国集团无视中东的地区特点，试图根据自己的想法推动各种进程；然而，更多的观察家只是将这一地区视为全球化的“例外”，而忽略了这一地区取得的积极进展。

21世纪初，中东在解决伊朗核问题上取得了突破。如何应对正在寻求核武器甚至拥有核武器的伊朗，一直是热门话题。根据2012年被广泛引用的肯尼思·N·沃尔兹的分析，根据朝鲜的历史经验，伊朗几乎不可能放弃核武器，这可能引发中东的核武器竞赛。因此，最重要的是阿拉伯世界、欧洲、以色列和美国的决策者和公民认识到“核武器越多越好”。

2015年7月20日，联合国安理会一致通过了《伊朗核协议》，这本身就标志着核不扩散体系在21世纪初取得了巨大进展，也是伊朗与中国、美国、英国、法国、俄罗斯和德国等五常+1国家以及欧盟经过12年谈判取得的突破性成果。2017年1月16日，联合国证实，伊朗已根据伊朗核协议拆除了多余的离心机和相关基础设施，这也标志着该计划的正式实施。

2017年9月至10月，美国总统唐纳德·特朗普发表讲话称，他想“撕毁”伊朗核协议，但这一协议并不是由美国单独主导的，而是由中国、俄罗斯和欧盟等主要国际关系行为体在联合国框架下共同推动和实施的。伊朗核协议的成功实施也证明了全球治理在中东的可行性:由于全球治理主要通过合作、协商、伙伴关系和建立共同目标来管理跨国事务，其本质是基于市场原则、公共利益和相互承认的合作；全球治理的正确维度是多样和相互的，而不是单一和自上而下的。在涉及中东行为体的具体问题领域，采取更加非排他性的全球治理多边主义，将为治理困境中的中东带来新的有益变化，也有助于探索中东全球治理模式。

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本文是作者的个人观点，不代表外交官在国家事务和政府中的平台观点