【陈小君】宅基地使用权继承的制度困境与出路选择

摘要：由于中央立法的缺失，宅基地使用权继承问题目前主要依靠地方法规文件的调整。在这种背景下，由于缺乏统一的裁判依据，司法裁判发生冲突，成为学术界长期关注的焦点。根据现行法律，宅基地使用权由集体经济组织成员无偿取得，并受“一户一价”等原则约束，其目的是基本排除宅基地使用权继承的合法性解释空间。目前实战中“消极模式”和“积极模式”两大应对方案存在诸多缺陷。目前，坚持“跟着权利走房子”的思想，允许农村住房继承时宅基地使用权一起继承，依法赋予宅基地使用权“收益权”，建立和完善宅基地使用权有偿使用、有偿退出和秩序收回机制，明确继承取得宅基地使用权的法定期限，继承与我国农村土地制度发展相适应的宅基地使用权。

一、引言

宅基地制度是我国农村社会的基础制度，以“集体所有、取得成员、一户一户、无偿使用、封闭运行”为典型特征，在满足农民基本居住需求、维护农村社会稳定方面发挥着巨大作用。随着我国城市化进程的推进和城乡结构的变化，宅基地闲置和宅基地使用权流转限制等问题逐渐成为影响农村宅基地制度健康运行的严重桎梏。因此，党的十八届三中全会《决定》明确提出了：《保障农户宅基地利用益物权、完善农村宅基地制度改革》。在这一政策精神的指导下，宅基地制度改革试点工作从2015年开始在部分省份逐步展开，这对改善宅基地取得、有偿退出、规范管理等方面进行了有益的探索。此后，2018年中央《一号文件》继续指出，要积极探索宅基地所有权、资格权和使用权的“三权分册”改革。特别是要落实宅基地所有权，保障宅基地资格权及地上住宅产权，适当开放住宅基地和农民住宅使用权。当前，随着农地制度改革进程的深入推进，宅基地财产属性与社会保障属性的冲突日益加剧。宅基地使用权的继承取得是法定物权变动下的继承，是一种容易接受的取得方式，宅基地使用权流转控制也有可能成为改革的突破口。在大力推进农村振兴战略的时代背景下，探索适应新时期国情的宅基地使用权继承法制方案，将有助于促进农村民生繁荣、农村社会稳定和农村土地法律制度的优化。

基于上述研究背景，本文以农村住房继承产生的宅基地使用权继承问题为研究对象，详细梳理了宅基地使用权继承在我国住房与土地所有权分离、"房地一体化"的特殊背景下面临的各种困境，并提出了相应的解决方案，希望有助于农地制度的改革和完善。

二、宅基地使用权继承的规范梳理及实践现状考察

(一)现行宅基地使用权继承规范述评

我国《宪法》明确规定可以继承公民的合法私有财产，但没有提到特殊的财产权利宅基地使用权是否包括在遗产范围内。《物权法》明确了宅基地使用权的内容，只规定了取得、活动和转让的典型发生性规范，与《宪法》相比，没有太大规模的制度创新。《继承法》确认合法拥有的农村住宅可以作为遗产继承，但不能因此直接说明附有住宅的住宅用地使用权的继承。《土地管理法》没有提到宅基地使用权能否继承，但它确立的“一户一房”原则和面积限制被认为是限制宅基地使用权继承的重要因素。

另外，国家土地管理局发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》 (1995)确认，继承住房可以获得宅基地使用权。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》 (1999)、《国务院关于深化改革严格管理土地的决定》 (2004)、《关于加强农村宅基地管理的意见》 (2004)、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(2004)《国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》 (2011)规定，继承住房占用农村宅基地的，可以办理登记证，《集体土地使用证》明确规定：“该权利人是农民团体原原住房的合法继承人。”

除上述国家法规和中央文件外，部分地方立法和政策文件还规定了宅基地使用权继承问题。《安徽省休宁县农村宅基地管理办法(试行)》 (2012)、《海口市农村宅基地管理办法》 (2007)、《菏泽市牡丹区农村宅基地管理办法》 (2007)、《河北省农村宅基地管理办法》(2007)

通过上述考察发现，我国中央层面的法规文件尚未明确规定宅基地使用权继承问题，实践中主要依靠内容粗糙、矛盾、操作性差的地方管理规范进行调整，政策文件代替相关法律法规现象突出，宅基地使用权继承无法解决现实生活中面临的各种问题。

如图1所示，

(二)宅基地使用权继承的实践现状考察

农村住房继承人可以根据主体身份进行划分。

本集体经济组织成员和非本集体经济组织成员两类。第(1)种情形以“户”为单位继续享有宅基地使用权,不属于宅基地使用权继承取得。第(2)种情形基于集体经济组织成员身份,可无偿取得该宅基地使用权。在第(3)种情形下,继承取得宅基地使用权会形成一户多宅。而在第(4)种情形下,宅基地使用权继承则会导致非本集体经济组织成员占有宅基地。以上分类基本涵盖了宅基地使用权继承在实践中可能出现的情形,对其厘清有助于考察并理解社会实践与司法实践中宅基地使用权继承存在的问题。

由我国农地法专家陈小君教授率队完成的《农村土地法律制度的现实考察与研究——中国十省调研报告书》中的江苏省调查报告显示,通过继承方式取得宅基地的案例占宅基地使用权取得总量的71.11%(陈小君,2010)。对四川省部分农村进行的宅基地制度调研结果显示,在所有的取得方式中,通过继承方式取得宅基地使用权的比例最高,占到总量的36%。但继承取得的农村宅基地使用权因“一户一宅”等多种因素的限制,无法完成权属登记(韩立达等,2011)。2018年广州市增城区宅基地利用现状调研结果也表明,继承是宅基地流转的重要方式,是造成农房、宅基地闲置的典型原因之一。

图1 房屋继承取得情形

司法实践中,因宅基地使用权继承引发的诉讼纠纷时有发生,但因缺乏统一明确的法律规定,出现相互冲突的裁判也就屡见不鲜了。在“杨丰春等诉淅川县荆紫关镇人民政府土地行政登记行政纠纷案”中,法院经审理认为,根据物权法第一百四十七条所确立的“房地一体原则”,已有宅基地的继承人继承农村房屋时,应继承取得所附着的宅基地使用权2。另在“薛万田诉忻州市忻府区人民政府土地行政登记案”中,法院裁判认定,根据《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(2011)的规定,即使为城镇户籍人口,也并不必然丧失宅基地使用权的继承3。除此之外,在“李友柏等诉李建乐物权保护纠纷案”中,法院根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》(1995)第四十九条规定认定,以继承农房的方式取得的宅基地,可确认其集体建设用地使用权4。但在“黄文丰诉岑亚纯财产损害赔偿纠纷案”中,法院则认为宅基地使用权不能继承取得,否则数代之后将存在一户数宅的现象,有违“一户一宅”原则。据此,继承人只能将其所继承的房屋进行处分或拆除,而无权在原有的宅基地上重新建房5。另,“童家友、童家清等与童家福宅基地使用权继承纠纷案”一审民事判决也明确非本集体经济组织成员不能继承取得宅基地使用权,宅基地使用权与本集体成员资格紧密相关,并随着成员资格的丧失而消灭6。

不难看出,当前中央法律虽未明确规定宅基地使用权能否继承,但在实践中,继承农村房屋而继承取得宅基地使用权的做法已得到一定范围的认同,某些地方甚至允许进行继承后的权属登记。因继承而导致的“一户多宅”、城镇居民占有宅基地的情形业已存在7,这些房屋有的被闲置、有的被翻建或留待年长后返乡居住。在司法实践中,继承农房时能否继承取得宅基地使用权的裁判不一,而在宅基地使用权可继承的裁判认定中,援引的法律依据也不尽相同。有鉴于此,宅基地使用权能否继承亟待更高位阶的立法予以统一明确。

三、宅基地使用权继承的理论之争与制度困境考察

(一)宅基地使用权继承的合法性争议解读

1.学界观点述评。

上位法无明文规定,地方立法技术参差不齐,有关规定相互矛盾,此种法制现实使得宅基地使用权继承问题的解决缺乏明确依据,然现实中普遍存在的宅基地使用权继承现象及衍生的系列问题又无法回避,由此在学界引发了关于“宅基地使用权继承合法性”的激烈争论。“符合宅基地申请条件的本集体经济组织成员可继承取得宅基地使用权”的观点已获得普遍认同8,当前争议的焦点在于不符合宅基地申请条件的继承人继承农房时能否一并继承取得宅基地使用权。

无宅基地申请资格的继承者,具体可区分为两种情形,一是“非本集体经济组织成员”,二是“已有宅基地的本集体经济组织成员”。就第一种情形,反对赋予其继承资格的学者认为,宅基地使用权设置的根本目的意为本集体经济组织成员提供居住保障,因此继承人若非本集体经济组织成员,则其当然不能通过继承无偿取得宅基地,否则将与我国宅基地使用权制度设计的初衷相背离(韩松,2011)。由于宅基地使用权的身份性,宅基地使用权不能被囊括进我国以被继承人死亡后遗留的个人财产为继承权客体的遗产范围。至于第二种情形,因“一户一宅”系我国《土地管理法》确认的基本原则,因此若继承人已拥有宅基地,允许其继承另外的宅基地有违该原则的坚守(刘露,2019)。房地一体原则并不当然适用于宅基地使用权,我国法律未确认宅基地使用权与房屋所有权一并处分原则(张建文等,2016;刘露,2019;高圣平,2019),因而继承农村房屋时,不能依此原则继承取得宅基地使用权。

而支持者则认为,宅基地使用权是农民一项重要的财产权,从私权保护、农村土地流转与社会保障来看,宅基地使用权的继承具有正当性(姜红仁,2012)。从《物权法》基本精神而言,继承系私人所有合法财产的必有内容,否认宅基地使用权的可继承性无疑将破坏地上房屋所有权的完整性。且“一户一宅”原则体现的是宅基地居住保障功能,以“一户一宅”原则为由,禁止宅基地使用权继承难以自圆其说(高海,2018)。此外,宅基地使用权继承可以作为宅基地使用权去身份化改革的突破口,不管继承人是否为本集体经济组织成员,均可继承取得宅基地使用权,在这一点上不仅社会共识程度高并社会阵痛小,且改革成本与改革风险也较低(张菡冰等,2015)。最后,继承取得宅基地使用权的法律意义仅在于特定位置、特定面积(即房屋占用范围)的宅基地使用权主体发生了变动,在权利属性上并未改变宅基地集体所有的性质,因此肯定宅基地使用权的继承是在集体所有权之下的制度完善而非制度否定。

综上所述,部分学者从宅基地使用权的立法意旨、宅基地身份性特征和“一户一宅”原则限制、以及“房地一体”的适用范围三大方面否定了宅基地使用权的可继承性;除此之外,还有一些学者亦从私权保护、宅基地财产价值与保障功能的区分、宅基地去身份化改革的趋向和继承取得并不改变集体所有制形式等方面阐释了宅基地使用权继承的合理性。然这两方面的分析均存在如下瑕疵:一是对宅基地初始取得与继承取得的区分不明;二是缺乏在宅基地“三权分置”改革背景下对宅基地使用权继承展开讨论;三是承认宅基地使用权继承的合法性的学者,其在具体问题的处理上仍存在分歧,由此亦未形成制度完善的统一思路。

2.笔者观点释明。

笔者认为,继承人合法继承农村房屋时,为实现房屋利益的多元化,应允许继承取得宅基地使用权。这对那些愿意保有和利用农村房屋的继承人来说无疑是最合理的制度安排。

首先,城乡结构的改变和农村经济的发展使得宅基地使用权不再以居住保障为唯一价值体现,财产价值的日益彰显促使宅基地继受取得成为可能。时至今日,作为宅基地使用权设立之社会基础的城乡二元结构,正随着中国社会经济和城镇化的迅猛发展而逐渐趋于瓦解,以居住保障和初始取得为唯一旨要的制度设计亦显示出与社会不相适应之缺陷。在城镇化高速发展的今天,越来越多的农民进城并定居,这种人口的单向流动,事实上降低了以基本居住利益为归依的宅基地使用权的刚性需求(陶钟太朗等,2011)。而通过改革充实宅基地使用权的财产性内容,可使宅基地使用权在继续发挥居住保障功能之外,为农民获得财产性收益创设新的渠道。

其次,落实“三权分置”的改革要求也需要肯认宅基地使用权继承。当前实行宅基地“三权分置”,其目标之一即是在宅基地居住保障效用与财产效用之间寻找平衡点,在保障居住的基础上探索农民增收新路径(向勇,2019)。而肯定宅基地使用权的可继承性,恰有助于这一目标的达成。宅基地“三权分置”探索在坚持集体所有权的基础上,保障作为成员权的宅基地资格权(程秀建,2018;温世扬等,2018),并在一定程度上放活宅基地使用权。究其如何放活,学界讨论颇多,但主要路径有两种:第一种是允许社会主体通过债权和物权性流转方式参与宅基地的利用,并为社会主体享有的权利另赋名称(宋志红,2018;刘国栋,2019);第二种是赋予宅基地使用权人收益权能,显化宅基地财产价值,通过为非本集体经济组织成员主体设置有期限的宅基地使用权从而实现适度放活(岳永兵,2018;刘双良,2018)。承认宅基地使用权的继承即属于上述适度放活宅基地使用权的第二种路径,是“三权分置”的应有内容。

再次,宅基地使用权继承是区分原始取得与继受取得、推行宅基地制度改革的最小切入口。虽均属于继受取得,但因继承房屋而继承取得宅基地使用权仍有别于伴随房屋买卖的宅基地使用权转让。继承源于死亡这一特定法律事实的发生,且体现人身和财产双重法律关系,而买卖源于交易双方的合意,集中体现财产而非身份关系。因此在适度放开第三方主体通过转让获得占有、使用宅基地的同时,就继承这一对现行制度冲击力度最小、在实践中更易被接受的流转方式而言,其或可成为构造原始取得与继受取得并轨之宅基地制度的突破口,也可成为适度放活宅基地使用权的改革载体。

最后,在现有政策语境下,打破宅基地使用权主体身份限制已是时代所趋。如依据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》(2014)指导,进城落户农民是否有偿退出“三权”,需以尊重农民自身意愿为改革试点工作开展的前提,现阶段不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件。反言之,对于已进城落户的农民,是否有偿退出宅基地使用权应尊重其意愿。上述政策话语在《土地管理法修正案》(草案二审稿)相应条文修改中已有体现9。这亦意味着,进城落户的农民即使为非集体经济组织成员,其仍可依法享有宅基地使用权。宅基地使用权仅由本集体经济组织成员享有的绝对“定律”已被突破。换言之,在特定情形下,纵使不为本集体经济组织成员,只要其具备合法正当的理由,其仍然可能取得宅基地使用权。而笔者认为,宅基地使用权继承即为此种情形,就其理由已如上文所述。

现阶段,无论是学界对放活宅基地使用权的探讨,还是实践中宅基地改革试点的样本试验,都已直面宅基地使用权随房流转的制度困境,“因此也可以说,此时推进宅基地使用权制度改革,明确允许宅基地使用权继承取得正当其时”10。

(二)宅基地使用权继承的制度困境解读

宅基地使用权制度的建立契合了当时社会经济发展水平,并以实现农民“居者有其屋”目标为主要现实意旨。宅基地制度的核心价值——甚至是唯一价值——在于保障农民无偿取得宅基地建造居住之所,故无论是《土地管理法》还是《物权法》,都只对宅基地申请取得的规则作了片面性规定。至于宅基地流转取得,《物权法》只贡献出了第一百五十三条这一引致性规范,而再无其他。另外,《土地管理法》对此争议也未作出明确回应,其仅对流转后再申请宅基地以及转让的用途作了限制。因而长期以来,原本以保障居住为目的的宅基地分配取得制度设计,被用于规制以彰显财产价值为目的的宅基地流转,从而造成了如下四个方面的制度困境:

1.主体身份限制。在我国,宅基地使用权初始取得直接与集体经济组织成员身份相挂钩,系成员权的内容要点之一,即农村集体经济组织成员有使用集体土地建造住宅的权利11。长期以来,宅基地使用权的身份性贯穿宅基地取得、使用、流转始终。宅基地使用权的身份限制意味着宅基地为集体所有,其仅能被用于满足集体内成员建房居住需求,如此以防止因外来资本的入侵而导致宅基地完全财产化,进而避免农民在短期利益的驱动下丧失基本居住保障。本集体经济组织成员身份与集体所有土地相结合,在农村社会保障体系建立初期,的确有效填补了农村住房保障的空白,即以保障本集体成员合法享有宅基地并可建造房屋来替代通过国家财政转移支付为主的社会保障制度。故剥离宅基地使用权的身份限制,须以必要的经济发展成果来削弱成员对集体土地的依赖为前提,以替代性住房保障体系的建立为坚实后盾。以本集体经济组织成员权的享有界定宅基地使用权的主体范畴,系立法不得不为的选择。正如有学者所言:“以成员权为逻辑起点,界定农村土地使用权分配的法律结构,不仅暗合于我国农村村民‘集体潜意识’的深层结构,而且由此推演而生的制度设计可以免除合法性论证的义务”12。

目前,宅基地使用权的身份限制是以本集体经济组织成员的身份认定为依据,尽管宅基地以“户”为单位取得,但户本身即由集体经济组织成员构成,因此最终而言充当其实际权利主体的仍是集体经济组织成员。而针对成员资格的确认标准,中央立法尚无明确规定,地方规范则以农村集体经济组织规范和土地承包经营权规范两种路径规定了成员资格问题,由此产生“单一户籍标准”、“户籍+年龄”、“特定身份+户籍+履行相应义务”、“户籍+常住地”、“特定身份+户籍”及“户籍+自治”等多种确认标准。尽管各地有所区别,但户籍成为各标准中不可或缺的元素,实践中也被绝大多数农户认可(戴威,2016)。然单一的户籍标准无法有效处理“人户分离”现象中的特殊主体资格问题,所以确定成员资格的实质性标准成为讨论的核心。在司法实践中,“复合标准”也为不少法院所采纳,即借助多种因素或要件模式来综合认定集体成员资格(江晓华,2017)。以本集体土地为生活保障和与本集体经济组织形成权利义务关系的实质性评判标准,辅之于集体一定的自治权,即由农村集体经济组织通过合理程序、以自治方式承认部分外来人员为其成员(陈小君等,2016),有利于弥补户籍标准的缺陷,应成为未来成员资格认定立法中可采的、与户籍相得益彰的复合标准。

纵观我国农地制度变革,成员身份限制是宅基地申请取得的应有之义,这一点在广大农村也得到普遍认可。但宅基地使用权的身份性只是针对宅基地分配即申请取得而言,基于特定法律事实而发生的权属变动则不应受此限制13。随着农村土地制度改革的深入推进,宅基地“三权分置”政策意图区分农户资格权与宅基地使用权、保障基于成员身份取得农户资格权的同时,适度放活宅基地使用权,也为剥离宅基地使用权继承取得的身份性提供了政策指引。宅基地使用权继承的去身份化是其必然选择,这是由继承的性质决定的(张菡冰等,2015)。

2.“一户一宅”原则的限制。《土地管理法》规定了“一户一宅”原则,但并未准确界定“户”的具体内涵。《中华人民共和国户口登记条例》(1958)第五条的规定主要为满足户籍管理的需要,而不能用于界定宅基地使用权的形式主体。“户”的界定与分户标准多见于地方立法或乡规民约之中,如广州市申请建设住宅的村民符合法定的四种情形之一的,认定为“一户”14;广西壮族自治区规定“户”是指公安部门颁发的户口簿所登记的全部家庭成员,村集体组织成员因结婚等原因可以分户,但分户后父母必须跟一子女同户15。实践中,常以家庭为单位认定“户”,以户籍部门登记的农村常住户口来确定“户”的具体人口,在分户条件上综合考虑各地方民俗、生活居住习惯等因素16。而“一户一宅”中的“宅”,根据《土地管理法》第六十二条规定以及相关的行政审批程序可推知,其应指宅基地而非住宅。

目前,“一户一宅”原则的适用范围存在争议。部分学者认为法律中规定的“农村村民一户只能拥有一处宅基地”应理解为“农村村民一户只能申请一处宅基地”(魏建国等,2015),“一户一宅”原则只限于宅基地使用权的创设取得,不包括通过取得房屋所有权而附随取得宅基地使用权之继受取得情况(房绍坤,2007)。也有学者认为,“一户一宅”不仅适用于宅基地原始取得,也适用于继受取得。因买卖、出租、赠与和继承等原因取得宅基地使用权的,也应受该原则限制。尽管立法层面未明确“一户一宅”的适用范围,但《国土资源部关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》(2010)指出“要严格执行一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地的政策”,由此“一户一宅”仅被适用于宅基地分配环节。中央四部委下发的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(2011)进一步明确,因继承而形成的一户多宅可登记发证,也认可了因继承等原因形成的一户多宅情况(宋志红,2017)。

3.面积限制。目前,《土地管理法》只对宅基地面积做了原则性规定,各地方根据实际情况制定了具体标准,就此主要分为两大类:一类是以户为单位进行面积限制,这在所能查询到的资料中占大部分17;另一类是以人口为单位规定的人均宅基地面积标准18。

以具有本集体经济组织成员身份的继承人为研究对象(见图2),继承人有“未分户”和“已分户”两种情形。第(1)种情形,未分户(即与被继承人共同生活)的继承人,以“户”为单位继续享有宅基地使用权,不属于宅基地使用权的继承取得。第(2)种情形,已分户但未申请宅基地的继承人,继承取得宅基地使用权且“一户一宅”,以“户”为单位的宅基地面积无变化,不存在以“户”为单位的面积超标。在以人口为单位规定宅基地面积标准的地区,可能出现人均面积超标。但此种情形发生的概率较小,一方面,以人口为单位划定人均宅基地面积标准的地区偏少;另一方面,宅基地面积不变而人均面积超标,需继承后享有宅基地使用权的人数相比继承前有所减少,如推定父母同时死亡,由唯一的儿子继承,这种情形具有一定的偶然性。此外,由于房屋具有整体不可分性,即使继承取得宅基地使用权出现人均面积超标的情形,也不能强行拆除部分房屋而将超标的宅基地收回,对此可根据《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》(2016)的有关规定进行处理。该《通知》在实践中的运用,对继承前就已存在的宅基地面积超标问题也提供了解决路径。已经分户且已有宅基地的继承人,继承取得宅基地使用权将形成一户多宅的情形(情形(3)),可将其归入到“一户一宅”原则中去讨论其合理性与否的问题。

图2 宅基地可能超标情形

4.无偿性限制。宅基地使用权的无偿性有其深厚的历史根源。1963年《关于对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定:“社员新建住宅占地,无论是否耕地,一律不收地价。”这成为宅基地无偿使用之端绪。做此制度安排,一方面,是考虑到计划经济时代农村相对落后和贫困,农民无力承担取得宅基地的费用,宅基地使用权作为一项福利由农民无偿取得旨在保障“居者有其屋”;另一方面,宅基地所有权收归集体,但并没有对原所有权人即广大农民给予相应的费用补偿,所以有学者认为宅基地无偿使用是对宅基地无偿收归集体所有作出的历史补偿19。1990—1993年期间,我国曾有过宅基地有偿取得的短暂试点,但很快被叫停。此后,实践中宅基地通常为无偿取得和无偿使用。然而,近年来随着城乡融合步伐的加快,农村土地的经济价值大幅提升,特别是发达地区建设用地需求量大而存量明显不足,此种供需矛盾不断推高了农村集体土地的评估价值。在所调研的珠三角部分农村,基本已无宅基地可分配,无偿取得成为一种难以实现的资格待遇。在此现实境况下,宅基地有偿转让、有偿退出成为解决宅基地供需矛盾的主要探索方向。此外,一户多宅和超面积宅基地应有偿使用的呼声高涨20,“三块地改革”试点工作意见提出探索实行有偿使用,部分改革试点地区已建立起宅基地有偿使用制度,或正在探索宅基地有偿配置。

我国土地资源总量有限,而继承人面对一个无期限而又无需支付任何对价的权利,将缺乏合理、谨慎行使的动力,这加剧了宅基地闲置和新增农村人口无地可分的矛盾,不利于稀缺土地资源的优化配置。此外,非本集体经济组织成员以继承的方式无偿取得宅基地使用权,易造成对本集体其他成员的不公。因此,构建宅基地使用权继承制度、实现宅基地随房完整移转的制度安排,须突破无偿使用的限制。

上述四个方面的限制,为宅基地创设取得制度的应有内容,以保障基于成员权而享有的取得一户一处宅基地的权利,且为资源的公平分配和合理利用,限制每户或每个成员可无偿取得的宅基地面积。但在宅基地继承取得中,基于家庭血缘等关系而相对固定的继承人,并非基于成员身份而占有和使用宅基地,而是基于对农房合法继承而导致的“地随房走”的被动流转。其功能亦不同于创设取得的居住保障,而是房屋财产的完整继承和宅基地财产价值的适度彰显。由此可知,当继承人客观上不是本集体经济组织成员,即成员身份被剥离时,由成员权而致的对宅基地使用权的无偿取得和无期限享有,也当然不适用于宅基地的继承取得。当下,无偿取得、无期限享有与本集体经济组织成员的身份限制尚不能相互解绑。当宅基地使用权继承取得客观上突破身份限制时,也丧失无偿取得和无期限限制的权利。而“一户一宅”和面积限制,有减少土地资源浪费和缓解资源人均占有失衡之功能,此功能在宅基地创设取得和继承取得中同样需要,所以对因宅基地使用权继承而客观上造成的一户多宅和超面积占有宅基地也应有所规制,具体规则于后文论述。

始于2015年的“三块地”改革,历经探索实践,在33个试点地区取得了重要进展和阶段性成效。未来的宅基地制度改革应以乡村振兴战略为基本导向,服务、服从于乡村振兴大局,尊重乡村发展实情和发展规律。在此基础上进一步探索宅基地“三权分置”改革路径,尤其是探索放活宅基地使用权的有效实现形式。而宅基地使用权继承应置于宅基地使用权流转的制度框架内予以探讨,并可将其作为适度放活宅基地使用权的一种探索。

四、宅基地使用权继承的路径选择与制度回应

(一)既有处理模式之反思

由图1所示内容可知,当下宅基地使用权继承面临的主要难题有两点:一是如何妥善化解情形(3)下的一户多宅问题,二是如何恰当处理情形(4)下的非本集体经济组织成员占有宅基地问题。针对这两方面难题,实践中形成了“消极模式”和“积极模式”两种主要应对方案。

在消极处理模式之下,村集体经济组织对宅基地使用权继承取得与申请取得并未作实质区分。已有宅基地、或非本集体经济组织成员的继承人,其同以建房居住为主要需求的宅基地申请人一样,可以无偿且无期限占有宅基地,甚至还可以在继承取得的宅基地上翻新或重建房屋。但应注意的是,实践中这些继承人通常并不以该房屋为常住居所,其往往在继承之后将之用作他途,例如租与他人使用或开展营业活动(如经营“农庄”),抑或闲置而仅在返乡祭祖访亲时暂住等。然受情感、经济等多种因素的影响,加之受无偿取得与无期限占有这两方面“福利”的诱惑,此类宅基地使用权的退出较难实现。如此一来,一方面,将导致户消灭但宅基地以继承的方式被继续占有,而新分户的住房需求无法以分配存量宅基地的方式予以满足,呈现宅基地只出(分出)不进(退回)的紧张局面。在土地资源稀缺且总量有限的的客观条件下,若放任此种情形延续将有激化“人地矛盾”的风险。另一方面,一户多宅或非本集体经济组织成员占有宅基地易引发农宅闲置问题,长此以往将持续拉低农村房宅的利用效率。

“积极模式”又称“强制收回模式”,该模式否定宅基地使用权的继承,由农村集体经济组织强制收回宅基地,并对地上房屋给予合理补偿。该模式未考虑被继承房屋、继承人的具体情况,采用一刀切的处理方法,受到批判与质疑。且该模式缺乏法律上的明确依据,虽然《土地管理法》第六十五条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条对宅基地使用权收回的情形作了严格规定,但不包含原房屋所有权人(宅基地使用权人)死亡这一情形。该模式也有违《宪法》、《物权法》关于保护公民合法私有财产的理念。继承人合法继承的农村房屋属于受法律保护的私有财产,其拥有该房屋的绝对所有权,集体经济组织强制收回宅基地使用权并限令继承人在规定时间内拆除或腾退合法继承的房屋,是对公民财产的侵犯。此外,该处理模式极有可能加重集体的财政负担。集体经济组织收回宅基地时,需要对宅基地上的房屋给予合理补偿。即使收回后的宅基地予以重新分配时新宅基地使用权人愿意支付房屋对价取得房屋所有权,但相较于直接引导和鼓励继承人转让房屋而言,仍存在加重财政负担的风险。

(二)宅基地使用权继承人可选路径解析

受被继承农村房屋状况、继承人自身经济条件、农村地理位置和土地价值等多种因素的影响,继承人会选择不同路径来实现自己的财产权利。农村集体经济组织也可结合本村实际,在尊重继承人意思自由的基础上,对继承人加以适当引导,帮助其实现财产利益的最大化。

1.路径一:宅基地使用权退出。

基于房屋毁损等多种因素的考量,继承人自愿退出宅基地使用权,由集体经济组织收回宅基地并对房屋和附属设施给予适当补偿。房屋价值小——如年代久远、破旧毁损的房屋,无法居住也无法出让的继承人一般会选此路径,集体经济组织也可鼓励此类继承人积极退出宅基地。

2.路径二:宅基地使用权转让。

房产价值大,而继承人又无保留农房意愿的,可将房屋转让于有住房需求的村民,同时一并转让宅基地使用权。该路径实现了房屋财产价值,且合理利用既有宅基地资源解决了无地可分农民的住房问题。在人地矛盾突出的农村,集体经济组织可积极引导已有住房的继承人选此路径,并为其实现房屋买卖、办理产权变更登记提供便利和帮助。

3.路径三:宅基地使用权保有。

如继承人既不愿退出宅基地、又不愿出卖房屋转让宅基地使用权的,可合法继承取得宅基地使用权。农民集体作为宅基地所有权人,仅承担无偿分配宅基地以保障本集体经济组织成员基本居住的义务,而对义务范畴外的一户多宅和非集体经济组织成员占有宅基地的,可实行有偿使用,即继承人向集体经济组织支付一定费用以取得完整的宅基地使用权,但也应允许集体民主决定特殊情形下的继承人免缴宅基地使用费。

图1中第(3)(4)两种情形下,继承取得宅基地使用权应有别于申请取得的宅基地使用权,理由在于二者产生的原因、功能均不同。前者因继承人继承取得房屋所有权,所以“房在则宅基地在”,房屋毁损灭失的,享有的宅基地使用权也随之消灭,不得在继承取得的宅基地上新建房屋;后者是基于农户资格权的实现,具有居住保障功能,所以“户在则宅基地在”,房屋毁损灭失的,农户可在原宅基地上重建房屋,并继续享有宅基地使用权。

(三)宅基地使用权继承的制度构建

宅基地“三权分置”要求适度放活宅基地使用权,如何理解“适度”和“放活”是关键。“适度”和“完全”相对应,要求以一定方式在一定范围内而非完全放开宅基地流转;“放活”和“封闭”相对应,要求宅基地制度不能封闭运行,而应积极探索实现其财产价值的具体方式。作为宅基地使用权流转的方式之一,继承可成为放活宅基地使用权改革的可行路径;建立宅基地使用权继承制度,应成为完善宅基地使用权流转制度的重要组成部分。

1.明确宅基地使用权继承的合法性。

《民法典·继承编》(草案二审稿)一改《继承法》对遗产列举式的立法规定,仅对遗产进行概括式定义,并以“法律规定或者按照其性质不得继承”进行排除。据此宅基地使用权能否当然纳入公民可继承的合法财产(权利)之中,尚待讨论。为平息争论,也为司法裁判提供明确的法律依据,宅基地使用权继承合法性的质疑应由上位法予以明确回应。相较于侧重运用法律和行政手段对土地资源合理利用进行管理的《土地管理法》,由《民法典·物权编》规定宅基地使用权的继承问题更为合适。

《民法典·物权编》(草案二审稿)对《物权法》宅基地使用权一章基本无修改,《土地管理法修正案》(草案二审稿)对宅基地使用权取得仍只规定了申请取得的原则以及出卖、出租住房后再申请宅基地的禁止,无法有效应对实践中已出现的宅基地取得的各种新情况。宅基地使用权的取得方式应在《民法典·物权编》“宅基地使用权”一章中加以规定,只是因为宅基地“三权分置”和农民住房财产权抵押问题涉及土地管理法的修改,故草案对相关内容暂未修订21。但对宅基地使用权申请取得和继受取得两种方式的概括性规定仍有必要。农村房屋可以合法继承是法律上和实践中的不争事实,基于该事实而产生的宅基地使用权继承也应清楚而确定。因此,建议在《民法典·物权编》“宅基地使用权”一章增设一条文,规定:“因继承而取得宅基地上住宅及其附属设施所有权的,继承人同时取得相应的宅基地使用权。”

2.完善宅基地使用权的收益权能。

《物权法》明确规定占有、使用和收益为用益物权的三项权能,但宅基地使用权作为典型的用益物权,其收益权能尚未在法律上予以确认22。这样一种制度设计虽有强化宅基地保障价值的功能,并与制度设立之初的经济发展水平相符合,但在土地经济价值显著增大、宅基地财产属性彰显的今天,仅以“占有”和“使用”为权能的宅基地使用权已无法解释和回应宅基地出租、转让等市场交易活动,与民法典编纂要体现时代发展的新情况23相背离。宅基地使用权也只有发展成为具有收益权能的用益物权,才能和国家建设用地使用权实现真正意义上的权能平等,并逐步纳入城乡统一建设用地市场体系之中。因此,建议在《民法典·物权编》“宅基地使用权”一章中以相应条文明确赋予宅基地使用权以“收益”权能。

3.构建宅基地有偿使用制度。

宅基地使用权继承的去身份化意味着继承人非基于成员身份取得宅基地,相应地其就不能享受无偿取得的福利。进言之,就是要建立宅基地申请取得和继承取得两套制度体系。身份性、无偿性及“一户一宅”原则限制是宅基地使用权申请取得制度的内容,而宅基地使用权继承取得制度则不以本集体经济组织成员身份为必要,但以有偿使用为原则,以无偿使用为例外,这亦是宅基地使用权之财产权属性的必然要求。

根据宅基地制度改革试点经验,宅基地有偿使用,一是“对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的,以及非本集体经济成员通过继承房屋等占有的宅基地,由农村集体经济组织主导,探索有偿使用”,二是“初次分配的农户宅基地,实行规定面积内无偿使用”(董祚继,2017)。这也是继承取得和申请取得相区分之制度的必然内容。图1中情形(3)和(4)因继承农房而占有宅基地的,就应实行有偿使用。各地区可根据土地价值和经济发展状况,制定有偿使用的费用标准。费用缴纳的方式有两种,即一次性缴纳和分期缴纳。建议以分期缴纳为主,每年由继承人缴纳一定的宅基地使用费。继承人转让农房和宅基地,或房屋倒塌灭失的,从第二年起不再缴纳宅基地使用费。

宅基地使用权继承在有偿使用原则外,应允许集体经济组织成员民主决定,免除部分特殊继承人的宅基地使用费,比如继承人经济困难或无经济来源而继承的农房是其唯一居所的情形;继承人是原集体经济组织成员,因升学等原因户口虽已迁出但仍以本村的农业生产为其主要经济来源的情形等。

4.明确继承取得宅基地使用权的期限。

我国立法没有明确规定宅基地使用权存续期限,1962年宅基地所有权收归集体时明确规定宅基地归各户长期使用。1982 年中央一号文件提到宅基地使用权存续期限时也表述为“集体划分给社员长期使用的自留地、自留山以及宅基地,所有权仍属集体”24。所以宅基地使用权被认为是一项无期限的用益物权,旨在保障该集体经济组织内部成员的基本生存生活。只要成员资格在,该保障功能就会世世代代发挥效用。近年来学者们也开始反思宅基地使用权无期限性带来的弊端,并提出应赋予它一定的存续期限,具体可参照城镇国有土地使用权关于居住用地出让年限70年的标准(瞿理铜等,2015;胡振红等,2018)。是否应该规定期限,其争议的焦点源于宅基地使用权的无期限性与福利性是否有必然联系(吕军书,2011),其逻辑起点仍是宅基地使用权原始取得所担负的社会保障功能。而作为继承取得的宅基地使用权,其福利属性弱化,而彰显财产价值、保障房屋产权完整性的功能得以明确,这样一种“房在地在”的宅基地使用权不能像初始取得的宅基地一样无期限存续。当继承取得的房屋毁损灭失的,宅基地使用权应该由集体收回。因此,必须明确继承取得宅基地使用权的期限,该期限为房屋存续的年限内(张卫,2010;吕军书等,2018)。之所以未选择70年的固定期限,是因为宅基地使用权继承取得是附随于房屋继承而产生的,房在则宅基地在。若将期限以70年予以固定,房屋在该期限内倒塌的,宅基地被收回还是可用于新建房屋?如果是前者,该期限实质上仍是以房屋存续时间为期限限制;若是后者,极易演变成不符合宅基地使用权申请条件者利用继承的方式变相占有宅基地以建造房屋;房屋在70年后毁损灭失的,70年到期时如果允许自动续期,其实质也是以房屋存续时间为限,如果不允许续期而是由集体收回,和继承时由集体强制收回并无本质区别。

在房屋存续的年限内,可以对房屋进行必要的修缮以保障它的居住功能,但不得在宅基地上新建房屋。允许必要的修缮,是基于所有权为最完整的物权的考虑,所有权人对自己的物有修缮以保持其良好状况的权利。令人疑惑和担忧的是,房屋不断地修缮会不会使房屋存续期限无限延长,以至于继承人永久享有宅基地使用权。笔者认为此种情形不会出现。房屋维修需要一定费用,而宅基地也需要按期缴纳使用费,理性的继承人也会衡量维持房屋存续的支出与实际获得的房屋价值(或利益)之间的关系。年代越久远,维修房屋和宅基地使用费累计就越高,而房屋价值一般会随时间的推移不断减小,当支出的费用远高于获得的房屋价值时,理性的继承人维持房屋存续的意愿会逐渐趋于零,完全有可能选择退出或转让农房与宅基地。

5、建立宅基地退出和收回机制。

作为理性经济人,为追求个人利益最大化,继承人一般不会主动放弃合法继承取得的宅基地,建立农村宅基地退出机制的基本思路就是要建立起能促进继承人主动退出宅基地的激励机制(欧阳安蛟等,2009)。一方面,宅基地退出机制和宅基地有偿使用机制配合发力,引导财产价值小或无法居住的房屋继承人自愿退出宅基地。同时,建立货币补偿和实物补偿等多元化的退出补偿机制。在建设集体集中性住房或村庄社区公寓的地区,可通过实现农房、宅基地置换高层公寓推动继承人退出宅基地,实现宅基地整理或复垦(杜伟等,2015)。甚至在推行城乡新社区集聚建设地区,可允许继承人以继承取得的房屋和宅基地置换产业用房,以实现继承取得的财产利益。另一方面,建立宅基地强制收回制度。继承取得的农房毁损灭失的,继承人无权在宅基地上新建房屋,宅基地将处于闲置或停止使用状态,基于集体收回宅基地法定情形的分析(前文已述),此时集体有权无偿收回宅基地使用权。继承人在继承的宅基地上违法扩建房屋的,集体也有权强制收回宅基地,但应对继承的原房屋给予合理补偿。

五、结语

作为公私法交叉领域问题,农村宅基地使用权继承折射出当下时期农村土地使用权流转所面临的现实困境,并由此成为法律实务与法学理论的双重关注热点。目前《土地管理法》、《物权法》及《继承法》均面临修改,这无疑为国家层面立法之完善提供了最佳契机。鉴于《民法典》在我国民事法律体系中的重要地位与作用,尤其考虑到宅基地使用权的财产权性质,推动宅基地使用权继承议题向《民法典·物权编》的回归,无疑是妥善解决这一问题的最佳渠道。如此一来,既能扭转当前宅基地使用权继承地方立法零散、抵牾及合法性危机局面,重塑关涉宅基地使用权继承规范体系的应然结构,更为关键的是能为宅基地使用权内在财产价值的激发提供最为稳固的法律基础。

作者：曹益凤 广东外语外贸大学土地法制研究院

基金： 广州市社科联2018年度“羊城青年学人”资助研究项目(编号:18QNXR63); 广东省高等教育“创新强校工程”青年创新人才类项目(编号:2017WQNCX037);

来源：农业经济问题2020年03期