【潘琪】证券监督、执法升级、跃进、护卫、登记制、行报、稳定致远。

7月初，发行了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，这是a股历史上第一份由中资、国资联合发行的关于打击证券违法活动的专门文件。另一方面，证监会连续3次举行记者招待会，将严厉打击证券违法违规行为的声波推向最高峰。

一份顶级文件和三次发布会成为试点登记制改革2周年的精彩主席。

两年来，登记制改革厚植了资本市场的法治土壤。随着登记制改革向深海地区推进，证券监管执法将在法治化的道路上走向新的实践边界，肩负着资本市场深化改革重任的“实验”将摆脱原来的吸引，走向更广阔的空间。

筑起篱笆，法治成为“闭环”

市场法治建设急进的两年正是注册制在原点绘制“增长曲线”的两年。

登记制改革将决定权返还市场时，提出“如何更好地发挥政府作用”的命题，加快基础法律制度的“更新迭代”，证券领域的立法指导、刑事制度的完善、司法机关的辅助保障三人的视线更加集中和统一。提高证券违法犯罪成本，保护投资者权益。

因此，市场法治建设日益完善。2020年3月，新证券法正式实施，除了确立证券发行登记制度外，市场上最大的话题是引入证券集体诉讼制度，大幅提高违法违规成本。对违法行为的行政追责力度提高了。处罚标准从1倍提高到5倍到1倍到10倍，最高定额罚款从60万韩元提高到2000万韩元。出现了密切关注“核心少数”责任的“双重惩罚制”，除发行人外，还被“描述”为发行欺诈的直接所有者、指导发行欺诈的控股股东、实权者和高额行政处罚的对象。

司法保障的步伐保持着高度的一致和前所未有的力量。为了保障登记制改革，2019年6月最高人民法院发布了《关于为设立科创板并试点注册制改革提供司法保障的若干意见》。最高法首次为资本市场基础制度改革发行专门的系统、全面的司法文件。同期，上海市高级人民法院也提出了建立健全金融审判机制、依法实施科学创新版刑事犯罪处罚等多项具体措施的意见。一个月后，作为集中管辖科学革新版相关案件的专门法院，上海金融法院集中关注各种措施的可操作性，加快审判执行工作，推出了辅助保障措施。

司法审判的尺度也更加统一。2019-2020年最高法先后发布了《全国法院民商事审判工作会议纪要》 《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》，规定了对证券虚假陈述民事赔偿案件审判所涉及的重大性、案件转移、代表人诉讼等方面的判决，统一了审判尺度。2020年7月31日最高法正式公布了《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》，确立了高效、透明、方便和廉价的审判原则，解决了特别代表诉讼中的许多实践难题。

《刑事追责》在高涨的声音中迅速升级。2020年12月正式公布了刑法修正案(11)。修订后的《刑法》大幅提高了对发行欺诈、公开信息欺诈、向中介机构提供虚假证明文件等三类犯罪的刑罚，加强了对控股股东、事实人犯罪的刑事制裁，充分发挥了“重转乱”功能。

正在形成“行政处罚、民事赔偿、刑事惩戒”制度供给闭环。

构筑防线，监督执法“零容忍”

注册制改革迅速鞭策制度建设，证券监管“零容忍”机制的交融更加密切。监督执法加快了对另类、要案、列案的调查处理，严格执法，不断突破，改变了过去“宽容、温柔”的固有印象，为登记制构筑了法治的坚固防线。

2019年，证监会对22家上市公司的财务造假行为立案调查，对18起进行行政处罚，并向公安机关移交了6起涉嫌伪造财务的犯罪案件。2020年，在复读史上的严厉势头中更为突出。证监会将59起上市公司财务欺诈等违法行为占信息公开类案件的23%，向公安机关移送了21起涉嫌相关犯罪的案件。过去两年，诺兹岛、“阳江”等大事件正在走向“清算时刻”。索凌股份、张格控股、龙利生物等欺诈周期长、手段复杂、系统操作突出、欺诈恶意强的事件正在“落座”。向上市公司注入“有毒资产”的张源集团等其他伪造的负面典型也被公开。

执法严格落实登记制“以信息公开为核心”，关注围绕信息公开的违法违规行为，维护市长/市场诚信的基础。2020年证监会累计对57家上市公司信息公开违法行为进行立案调查。雅本化学、梨花生活、广东英泰、*ST天成、天目药业、天下智慧等被列入名单。随着这些“名字噪音瞬间”代码或名字在监管压力下恢复实情或揭开危险的盖子，露出“真面目”，相关公司和所有者最终要为违规公开而“支付”。

对中介机构“看门人”责任的追究也在扩大。2020年证监会公布的20大证券稽查典型违规案例中，有4家中介机构被列入“名单”。其中，有“留油式”、“三高式”重组中助长资产波动的评价机关、对重组进行误导性陈述的独立财务顾问、没有充分关注上市公司重要事项的审计机关。特别是在新证券法和刑法修正案(11)相继实施的背景下，规制执行加强了对中介机构提供虚假证明文件等违法行为的惩戒。例如，广东正中珠江会计师事务所在江美药业审计工作中违反相关法规，被证监会罚款5700万韩元。瑞华会计师事务所因华泽钴镍、千山药械、康德信等诸多审计失败事件，多次进行证监会行政处罚或立案调查。

抓住苗头，保证改革“不变样子”

在登记制改革的推进中，“市场化”并不意味着放任自由放任。证券监督执法既是打击违法行为的契机，也是衡量市长/市场各方面行为规范的尺度。以交易所一线监管为代表，突出的问题和各方责任的压力成为自律监管的重要“靶子”，确保市场化机制不被扭曲。

7月5日，上交所首次对IPO网络询问进行现场检查，并对6家机构的报价违规行为发出监管警报，给市长/市场参与者敲响了“警钟”

以问题为导向，监管更讲反应速度和行动力。一线监管“管早管小，管大管重”，确保企业作为第一责任人的信息披露质量、中介机构“看门人”的执业质量、责任意识能够落地。

对上市公司的信息披露第一责任，重在“抓早抓小做规矩”。在科创板落实以信息披露为核心，鼓励公司自愿披露、提高信息披露有效性的同时，自律监管也同时对违规“苗头”保持警惕，将不法之念阻断在“萌芽”中。蹭热点、信息披露打擦边球、最新的调研“大嘴巴”造成股价异动等行为，均被纳入监管灯光之下，监管切实扛起防止乱象在科创板重演的任务。

对于明确“踩线”者，抓少处恶抓典型。2020年和2021年上半年，上交所发出公开谴责61份，作出公开认定50人，同比明显增长。其中，包括严重违反企业会计准则，被出具A股近20年来首单否定意见且拒不按照监管要求进行纠正的*ST富控；因财务造假造成上市公司30亿元损失的康尼机电重组收购标的方……这些“始作俑者”都遭到上交所公开谴责，同时也被开具“伤筋动骨”的罚单或被追究刑责。

科创板审核权限下放，拉近了一线监管与中介机构的距离，也意味着一线监管有的放矢，加大了事中事后监管力度。自2019年3月科创板开板以来，截至2020年末，上交所对中介机构共出具监管工作函73份，谈话提醒20次。

求突破，合力推动“跑起来”

随着注册制改革不断推进，对注册制的法治保障也将步入深水区。以《关于依法从严打击证券违法活动的意见》发布为始，资本市场的“零容忍”将加入更多合力、打通更多关键节点、创造更多现实上的突破，将证券违法犯罪行为责任追究落地。

变化已经逐步到来，行政、民事、刑事追责的结合更趋紧密。

对证券违法犯罪行为的刑事责任追究力度大为改观。2021年3月1日起施行的刑法修正案（十一）强化了对“关键少数”作为违法违规主体的责任追究。仅从2020年上市公司公告就能感知到刑事诉讼“司法齿轮”转动带来的威力。据广东信达律师事务所不完全统计，2020年A股市场共有约30家上市公司（前任或现任）董事长、高管等涉及刑事案件，他们或被检察院起诉，或被公安立案调查，或已经被作出了刑事司法裁判。其中，由行政向刑事转化的案例更具典型：“两康”案均在被证监会行政处罚后移送公安机关；原*ST毅达收到证监会罚单后，有4名董事、高管、员工被上海第三中级人民法院以违规披露重要信息罪判刑；嘉化能源实控人因涉嫌操纵证券市场被行政立案调查后，被公安机关刑事立案侦查；*ST银河实控人潘琪因信息披露违规，被广西证监局给予行政处罚，后被公安机关刑事立案侦查。

作为维护资本秩序的重要力量，民事司法审判加速推动法条向判决的转化。不久前的7月27日，ST康美证券虚假陈述集体诉讼案在广州市中级人民法院开庭审理。这是国内资本市场首例“证券纠纷特别代表人诉讼”，市场用“A股首例集体诉讼”昭示了此案的突破性意义。

与此同时，一批针对中介机构责任的突破性判决渐次“落槌”。2021年，五洋债欺诈发行案件、ST中安公告涉证券虚假陈述案、华泽钴镍证券虚假陈述案相继对中介机构所承担的连带赔偿责任作出了判决。虽然“过错与责任相匹配”并无通用尺度，导致不同的判例呈现出不同的判决结果，但这些案例的意义正在于此：证券执法、司法还需要用更多个“第一”填补空白，更多案例磨出共识、捋顺法理，让法条在现实中运转。

开弓没有回头箭。“随着注册制深入推进，证券监管执法与立法司法、宏观管理、市场监管更紧密配合，实现更多突破，市场的风气将有更大变化。”有专业人士这样说。

可以预见，以证券监管执法为中心，将继续引领市场法治化向更高层次出发：完成制度从“建起来”向“跑起来”的转变，推动更多条文成为现实，为注册制行稳致远护航。

来源：上海证券报