【裴育】「探讨与争鸣」再探集采机构的转型发展之道

裴育

《中国政府采购报》以前发表了一系列文章，审查中央采购机构("收集机构")的改革。

其中，关于集采机构并入公共资源交易中心后“不知所措”的现象被多位作者提及。笔者认为，解答该问题还是要追根溯源，从公共资源交易中心成立的初衷谈起。如果能找到制度出台更深层次的原因，那么集采机构的发展与改革之道将不再是一道“茫然”的选择题。

公共资源交易中心设置的初衷

在国务院办公厅发布《关于印发整合建立统一的公共资源交易平台工作方案的通知》(国办发〔2015〕63号，以下简称“63号文”)之前，为了提高交易效率，在借鉴行政服务集中办理经验的基础上，部分地方就已陆续成立公共资源交易中心，将工程建设、国有土地和矿产权、国有资产和政府采购等各类交易集中到了同一平台。2002年，浙江省绍兴市在全国率先成立公共资源交易中心，随后多地效仿，先后成立了各自的公共资源交易中心。

由此看来，63号文是在总结各地经验基础上出台的，其整合目标或初衷是推动工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等公共资源进入统一平台进行交易，在全国范围内形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系，实现公共资源交易全过程电子化。公共资源交易平台整合遵循四项基本原则：坚持政府推动、社会参与，坚持公共服务、资源共享，坚持转变职能、创新监管，坚持统筹推进、分类指导。

公共资源交易中心的功能定位与实际效果

2013年，国务院关于提请全国人大审议国务院机构改革和职能转变方案的议案指出，政府职能转变是深化行政体制改革的核心。正是基于上述要求，63号文明确了公共资源交易中心的功能定位，主要表现为管理体制、运行机制和规则体系三个方面。

在管理体制方面，按照决策权、执行权、监督权相互制约和相互协调的要求，推进公共资源交易服务、管理与监督职能相互分离，完善监管机制，防止权力滥用。发展改革部门属于综合协调部门，要会同有关部门加强对公共资源交易平台工作的指导和协调。各级招标投标行政监督、财政、国土资源、国有资产监督管理等部门应加强对公共资源交易活动的专业监督执法工作，同时，健全行政监督与监察、审计的协作配合工作机制。

在运行机制方面，按照简政放权、放管结合、优化服务的改革方向，简化交易环节，提高工作效率，完善公共资源交易平台服务功能，公开服务流程、工作规范和监督渠道，整治各种乱收费行为，切实降低市场主体交易成本、减轻相关负担。同时，建立健全公共资源交易信息和信用信息公开共享制度；建立市场主体以及第三方参与的社会评价机制，对平台提供公共服务情况进行考核评价。强化各级公共资源交易中心的服务功能，应与依法设立的相关专业服务机构加强业务衔接，保证其法定职能正常履行；不得取代依法设立的政府集中采购机构的法人地位、法定代理权以及依法设立的其他交易机构和代理机构从事的相关服务，不得违法从事或强制指定招标、拍卖等中介服务，不得行使行政审批、备案等管理职能，不得强制非公共资源交易项目在平台交易，不得通过设置注册登记、设立分支机构、资质验证、投标（竞买）许可、强制担保等限制性条件阻碍或者排斥其他地区市场主体进入本地区公共资源交易市场。

在规则体系方面，在整合平台层级、信息资源、场所资源和专家资源的基础上，出台全国统一的公共资源交易平台管理办法，国务院有关部门和地方各级政府及部门在清理相关公共资源交易规则基础上，根据工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购等法律法规和交易特点，制定实施全国分类统一的平台交易规则和技术标准。各省级政府要根据全国统一的规则和办法，结合本地区实际，制定平台服务管理细则，完善服务流程和标准。

从上述要求来看，设置公共资源交易中心的初衷就是为了实现简政放权、放管结合、优化服务、提高效率的要求，由国家发展和改革委员会牵头，对各类公共资源交易平台进行整合，建立一个统一的公共资源交易平台，明确管理体制、运行机制和交易规则，为分散在各专业领域的公共资源交易提供统一高效的服务。因此，公共资源交易中心的功能定位重在服务和交易过程监督，其业务监管仍然属于原职能部门。以政府采购为例，其专业监管责任仍由财政部门履行。

通过几年的资源整合，由中央政府统领、省级政府主导、市级政府主管的三级公共资源交易中心已经完成，全国各类交易平台已从4103个整合为现在的不到400个，数量减少91%。在全国范围内规则统一、公开透明、服务高效的平台体系初步建成，地方通过省级公共资源交易平台基本实现市级平台横向贯通，让远程评标成为现实，总体来看公共资源配置的效率和效益明显提高，公共资源交易市场有序发展，进而促进了当地经济社会持续健康发展，其公益性、服务性等公共价值属性得到切实的体现。

集采机构并入公共资源交易中心后的属性

公共资源交易平台从整合到融合是一个改革方向，将集采机构并入公共资源交易中心就是一个重要举措。因此，有必要专门针对这个问题的属性从资源整合和体制变革两个维度进行探讨。

第一，集采机构并入公共资源交易中心属于资源整合吗？

通过几年的努力，各地将各类公共资源交易平台整合进入公共资源交易中心，工作的目标均是为提高公共资源配置的效率和效益，提升公共资源交易服务质量。因此，集采机构并入公共资源交易中心属于资源整合，根据政府采购法及其实施条例的要求，集采机构独立法人地位并未改变，财政部门的专业监督责任并未改变。所改变的是，政府采购交易环境和规则、信息共享机制、招标投标方式、业务监督环节和方式等，公共资源交易中心所设平台与集采机构单独设立平台存在较大区别，应该说这是政府主动优化营商环境的行为，有利于进一步提高政府采购尤其是集采效率的具体体现。

第二，集采机构并入公共资源交易中心属于体制变革吗？

有观点认为，公共资源交易中心应强调独立性和统一性。集采机构并入公共资源交易中心属于体制变革，并入公共资源交易中心的集采机构不应再保留独立法人地位，并且一些地方就是如此落实的。对于此观点，笔者并不认同，因为上述做法均与前面文件相冲突，也不符合公共资源整合的初衷，更不是个别财政部门放弃业务监督的理由。公共资源交易中心实质上属于政府非营利性服务中心。集采机构并入公共资源交易中心，旨在共享平台、共享信息、共享专家资源，提高服务效率，共同遵守交易规则等。但集采机构的属性以及人员的归属不能改变。目前，个别地方存在并入公共资源交易中心的集采机构失去了独立法人地位的情况，建议这些地方尽快恢复集采机构的独立法人地位。

总而言之，从公共资源交易中心设置的初衷、功能定位、实际效果和发展方向进行回顾总结和分析后，不难发现，集采机构并入公共资源交易中心是提高资源配置效率的内在要求，不是体制变革的外在体现。

（作者系南京审计大学副校长）

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（来源：中国政府采购报）