纽约市纽约城市更新：从“空中”拿地—

本文转载自:不成熟的研究

一个城市的系统，

达到城市的“高度”

有人曾开玩笑说:“纽约的天际线可以申报世界非物质文化遗产。”

的确，这一经典风景吸引了全世界的游客、人才和资本。然而，纽约天际线的魅力在于它的不断变化:当许多欧美城市正在经历人口收缩或由于严格的规划限制而减缓建设速度时，纽约总是会有新的高层建筑。

在纽约，航权是城市建设的重要组成部分。航权的官方名称是可转让开发权，意思是“可转让的土地开发权”。在这种机制下，A地块的开发商可以向B地块的业主购买其闲置土地开发权，即将B地块空的空空置建筑转让给A地块，从而在自己的场地上建造超出原规划许可的房屋。

图片@纽约规划局

纽约的发展权转让机制与房地产市场和城市天际线密切相关。但很多人不知道的是，除此之外，这个体系还与古建筑保护、工业发展、公共/[/k0/】等政策议题密切相关。

在本期中，我们将讨论纽约发展权转移的三种模式，并分析这一规划和发展体系的实质。

1航权的制度渊源——文物保护

二战后，美国迎来了一场建设浪潮，大量的新建筑彻底改变了城市的风格。

与此同时，20世纪60年代和70年代兴起了古建筑保护运动。1965年，纽约成立了自己的文物保护部门——地标保护委员会(Landmark Preservation Commission)，相当于该市的文物局，目的是让重要的历史建筑在房地产市场和经济发展的“高压”下得以保存。

宾夕法尼亚车站是纽约以前的建筑瑰宝，于1965年被拆除。这一事件引起了公众的争论，并直接促成了纽约文物局的成立。

图片@纽约市博物馆

然而，“受保护”的文物往往会遇到新的生存危机。

任何建筑，不分年代，都要花钱长期维护——有文物价值的建筑越老，维护成本可能越高。但一旦建筑物被列为“文物”，法律将禁止其所有者对其进行改造或再开发；因此，古建筑的所有者失去了一个巨大的潜在资金来源。

在纽约，许多标志性建筑是繁华商业区的教堂。这些教堂建筑面积小，只有一两层楼高。城市规划对这些教堂所在的位置给予了很高的开发强度，因此有相当多的潜在开发空教堂。然而文物保护部门却封杀了这些古建筑未来的发展权。

当摩天大楼建在教堂周围的地块上时，教堂的发展权被文物局“固化”了。空有开发权但不能使用。久而久之，许多古建筑面临着毁灭的危机。

因此，在纽约地标保护委员会成立后的第三年(1968年)，立法通过了专门针对文物的开发权转让机制，允许列为文物的古建筑将其不能使用的开发权出售给其他地块。

图片@纽约规划局

这种古建筑开发权转让机制可以带来五大好处:

文物和古建所有者的财务状况将得到大大的改善；开发商可以从中获利，在其他地块上建设超出原规划许可的面积；推动政府的文物保护工作——文物局在一开始运作的时候，往往遇到了不少挑战：许多古建的所有者因为担心自身未来的财务状况，反对其建筑被列为文物。开发权转移机制使得文物保护不再意味着财务灾难，于是文物局的工作得以进行得更加顺利；促进税收——许多文物机构（如教堂）是非盈利组织，不需要缴纳房产税。开发权转移机制使得这些文物上空闲着的开发权得以变成需要缴税（taxable）的建筑物面积，这能增强市政府的财政收入，可谓一举多得。

纽约古建筑和地标开发权的潜在转让空

原图@市政美术学会

2大规模航权使用——特区机制

通过允许文物和古建筑开发权的转让空，纽约州尝到了通过立法和规划制度相结合实现政策目标的甜头。那么，除了保护文物之外，是否可以通过转让发展权来推动其他政策目标呢？

实际上，单一文物的开发权转让是一件特别麻烦的事情，因为法律规定购买开发权的接收地点必须与提供开发权的出让地点相邻或刚好对街——这大大限制了交易的可能性。所以很多想转让开发权的古建筑，往往找不到符合要求的买家。

为此，纽约推出了“发展权转让2.0”——特区(特区机制)，即在地图上划出一个区域，赋予该区域的地块更大的买卖发展权的自由。特区内买卖双方无需相邻，很多审批手续简化，扩大了开发权转让的市场范围，降低了交易成本。

剧院小区位于时代广场和百老汇，是纽约最早、最成功的开发权转让案例之一。

上世纪下半叶，纽约中城蓬勃发展的商业地产市场“蔓延”到百老汇，给传统文化产业带来了前所未有的压力。与此同时，许多剧院被文物局列为古建筑，因此面临上述财政困难。

为了保护纽约独特的百老汇文化，防止剧院分崩离析，纽约在1998年引入了剧院特区发展权转让机制。该机制主要由以下五点组成:

制定了大范围的剧场特区（从40街到57街，位于6大道和8大道之间）；列出了其中30多个剧场，并允许它们与特区内的任何一个地块进行开发权交易，取消了传统的开发权交易距离限制；简化了政府审批的过程，并根据交易的开发权的体量制定了不同程度的审批要求；建立了“剧场特区基金”，让购买开发权的开发商缴纳“手续费”，用于剧场的维护和发展；规定卖家（剧场）在交易后必须仍是以剧场为主业，不得转身去做其他的行业。

戏剧特区的建立拯救了纽约的百老汇，给它带来了新的活力。

相比之下，传统的文物发展权转让机制(1.0版)只带来了产权交易的可能性，并没有真正激活市场——说到底，有交易需求的古建筑要自己一个人在身边碰运气，其实很难。纽约市通过特区的建立，实际上建立了一个又一个的发展权交易市场，并为市场增加了激励机制和充分竞争，从而更深层次、更有针对性地盘活特区的土地，间接扶持濒临灭绝的特色产业。如果没有戏剧特区，今天的纽约很难有如此繁荣的戏剧集团和文化产业。

传统文物发展权的转让受到距离因素的限制；特区内的开发权转让，显著增加了买卖双方的匹配基数和交易成功率。

除了保护古建筑和特定产业，纽约还利用这种将发展权转移到特区的机制来建造高质量的城市公共空房间。

如今，纽约最“网上名人”的景点高线公园已经从开发权的转让中受益。

纽约为高线建设设立了特区，园区内空的开发权被园区周边的土地开发商收购，用于更高强度的房地产开发。这形成了一个完美的循环:

地产商购买开发权的钱用于公园的围护，使得一流的设计与建造得以长期保持其一流的品质；高品质的公园大大提升了周边地块和房产的价值，进一步提高了地产商从公园上空购买开发权的需求。

事实上，高线所在的特区是纽约迄今为止最活跃的开发权交易市场。自2006年经济特区成立以来，短短十年间成交26笔(总成交量超过3.7万平方米)，开发权供不应求。

3未经审计的航权交易

然而，事实上，在纽约，不到10%的发展权交易是由《文物保护法》和特别行政区促成的。绝大多数开发权交易都是通过第三种方式进行的，不需要规划部门的批准。这第三种机制是分区地段合并，即“土地整理”。

在纽约，一个街区被分成几个分区。一般来说，每栋建筑占用一块地，将地块面积乘以街区的容积率，得到每块地的开发权量(即规划允许的总建筑面积)。

但是，如果将同一地块中的不同地块组合起来，规划允许的开发量可以在原有地块之间自由流动。

由于房子的建筑面积不必覆盖整个地块，在局部地块合并后，大量的开发权可以集中在一个位置最好的小地块上。体积除以底部面积等于高度——在小地块上按下一个大的量，开发商就得到一个超高层建筑。

与许多其他大城市相比，纽约的城市规划、开发和建设在政府管理方面实际上非常“松散”。只要新建房屋不偏离规划许可的用途和容积率，规划局就不需要、也不会对项目进行监督审批——这种未经规划审批的开发建设称为“有权”，即“合规，无特别审批”。在纽约，绝大多数建筑都是按权利开发的。

通过土地整理转让积累开发权是一种未经规划审批的开发模式。这是因为，在规划局看来，由于土地整理只能在同一个街区进行，所以即使搬迁，开发量最终也会留在同一个街区——这不会改变该地区的整体建筑密度，因此不偏离原规划许可，规划局也不需要再次批准。

也许正因为土地整理不需要规划局追加审批，所以开发商很喜欢这种运营模式，所以纽约90%以上的开发权交易都是通过土地整理实现的。

近年来，曼哈顿建造了许多超高层住宅，尤其是在中央公园南部。这些很多都和合并剧情有关。

纽约的房地产市场吸引着全球资本，这里可以看到开发商。然而，黄金地段的可用土地非常稀缺，而且往往地块面积很小，因此许多开发商想到通过转让开发权来从“空”获取土地。

432 Park Avenue，超高层豪华住宅，共95层，其中近三分之一的建筑面积通过开发权转让获得。

通过合并其他周边地块，开发商可以不经规划局批准，用超高层建筑彻底改变曼哈顿的天际线。

4航权的本质

发展权之所以能够以各种方式转移，是因为政府规划和市场发展之间总是存在一定程度的不匹配。

规划局基于城市整体发展的考虑，自上而下制定了各种分区，决定了一个地方可以建设什么样的功能性建筑，建筑发展强度可以有多强。

但分区本身是“粗线”，不能太细——规划局可以制定一个分区的整体发展规则，但它永远不能也不应该规定城市中每个小地块的具体面貌。

由于每个地块的特点不同，市场的供需不同，同一规划区内不同的地块会有不同的开发效果。部分地块房屋密度较大，几乎接近规划许可最大值；有些地块，房屋密度小，留下了很多可开发空的房间。

正因为政府在一个区域的规划和市场在每个地块的发展并不完全一致，所以发展权才有流动的可能。

纽约政府承认并支持这种不一致，并允许“多建”和“少建”以市场价格买卖发展权，这正是政府鼓励发展权流向更需要的市场的地方，以纠正规划在开始时必须有的不完善之处。

发展权转让的出现，承认了市场与政府的根本区别，但又能促进彼此的发展。发展权的转让除了调整政府规划和市场建设的区别外，还可以帮助政府实现一些政策目标，如保护古建筑、扶持特定产业、提供优质公共空房等。

然而，纽约的经验实际上揭示了发展权转让的一些困难因素和负面影响:

若是对交易双方的限制过多，则市场不会做出反应——在单栋文物开发权转移的案例中，由于买卖双方需要遵守严格的距离条件，因此几十年来纽约实际受惠的文物单位屈指可数；若是政府过于放松对交易的监管，则新的开发可能会“失控”——在合并地块的案例中，由于该操作属于免审查的开发模式，纽约不少超大型的建筑项目竟可不用得到规划局的许可就开工，这有背“免审查”机制的初衷，难以令市民放心；买卖开发权的价格是由市场决定的，但在这个过程中，买方经常占有过多的议价优势——当文物部门或公共资源的管理者（卖方）在与开发商（买方）谈判时，由于前者总是急于改善自身财政状况，他们常常会接受开发商提出的极低购买价。这会有失公平，且不利于保护文物部门和政府的利益。