城乡结合部 参阅｜城乡结合部存在的问题及对策

没有人能给它一个明确的定义，但也没有人能否认它的存在。

一、城乡结合部的基本内涵和功能

(一)城乡结合部的概念及其成因

城乡结合部不仅不同于纯粹的城市地区，也不同于纯粹的农村地区。这是一个兼具城市特色和农村特色的经济地理学。

法国著名经济学家秘鲁认为，经济增长不是在所有地区同时出现，而是先在大城市或中心地区按不同强度出现，然后从大城市或中心地区向周边地区扩散。

因为大城市或中心地区并不是沙漠中孤立的绿洲，而是往往毗邻农村，生产要素的扩散首先会扩散到毗邻的广大农村。结果，一个新的经济地理单元——城乡结合部出现了。

(二)城乡结合部的功能

一是为城市提供新鲜、健康、充足的农副产品，满足城市居民的消费需求。

第二，农民有更多的机会进入城市地区或从事非农产品，增加了农业工人的就业机会和收入。

第三，郊区住房充足，租金便宜，可以为城市移民和流动人口提供住宿条件，缓解城市住房压力。

第四，广大的城乡结合部也承担了部分城市的产业迁移和大型专业批发市场的建立。

总之，城乡结合部作为“农村的头，城市的尾”，既是农村向城市转移的重要窗口，也是城市辐射农村的桥头堡。

二，城乡结合部存在的主要问题

近年来，中国在大城市和中小城市的城乡结合部管理方面取得了巨大的成就，积累了大量的经验。然而，随着工业和城市文明的加速，城乡结合部的更替也在加速，这导致了许多新的问题。

(一)社会管理滞后

城市快速发展，流动性强，不仅导致人口不稳定，还增加了管理难度。农民工和商人很难完全融入城市社会，他们不得不作为移民和临时居民出现在城乡结合部。

由于缺乏管理和规范，各种违法现象不断滋生蔓延，使得城乡结合部成为城市及其周边地区社会保障的“死角”，刑事案件的发生率远高于城市。同时，暂住人口多，也给孩子的普及教育带来了许多新问题。

(二)经济管理混乱

第一，征地补偿标准不同，农民觉得自己的利益受损。

二是农民收入来源不正常，就业困难。

(三)规划管理混乱

第一，规划与城市没有联系。大多数城乡结合部没有纳入城市总体规划。

二是违章建筑隐患多。随着房屋租金的影响和拆迁补偿的增加，城乡结合部的房屋被覆盖的越来越多，尤其是违章建筑。

个别村民不顾地基承载力，强行在第六层和第七层加层，目的是在拆迁时获得租金和更高的补偿。

这些私加的房子质量存在很大隐患，遇大风或轻微地震有倒塌的危险。

第三，公共基础设施小而差。城乡结合部普遍缺乏城市基础设施，供水、供电、供气管网不全，质量差。许多村庄土地利用混乱，幼儿园、小学、垃圾站和社区活动服务中心严重不足。规划绿地被占用，生活建筑垃圾随处可见，生态环境差。

(四)基层行政体制改革滞后

由于行政体制的限制，城乡结合部的自然属性和社会属性并不统一。虽然城乡结合部的产业在性质上已经非农业化，村民的职业构成也非农业化，但在社会属性上仍然定位为农村。行政体制改革的滞后和属性的不统一导致城乡结合部行政权力交错，效率低下。

一方面，它必须接受以管理城市为主的“区”的领导，但没有实行城市社区管理制度；

另一方面，虽然它是农村不可分割的一部分，但大部分劳动力已经流向城市或当地转向非农产业，一些农村政策失去了实施目标，城市的各种优惠政策难以进入城乡结合部，一些城乡结合部已经成为“城中村”。

(五)产品质量和食品安全管理薄弱

第一，城乡结合部有很多小食品作坊。在城乡结合部，任何一间小屋都有可能成为食物作坊。

第二，城乡结合部也是诈骗的“重灾区”。造假者一般在城乡结合部租私房设立加工场所，隐蔽性很强。由于距离城市较近，交通便利，加工出来的假冒伪劣产品可以直接流向城市市场，快速完成生产销售的循环运作。

大多数农民本身缺乏识别假货的常识，举报假货的意识不强。有的房主从来不问租房者的生产情况，有的甚至给租房造假者小费。使城乡结合部成为欺诈的重灾区。

三，城乡结合部问题的成因分析

城乡结合部管理中存在的问题直接影响到城乡结合部的社会稳定和发展。如果不能有效解决，将对城市化进程产生不利影响，因此有必要找出问题的根源。

(a)历史和文化原因

中国是一个农业大国。根据第五次全国人口普查公报，我国农业人口约占总人口的64%。长期的农业耕作对中国农民的生活方式和价值观产生了深远的影响，他们的传统观念根深蒂固。

城乡结合部是在血缘和地理的基础上形成的。从价值和生活方式上来说，农民对当地和小农有很强的认同感。他们习惯了一家一户小农经济的传统生活方式和早出晚归的农村生活。

所以，被城市“包裹”之后，农民还是一步一步走自己的路。在城市化进程中管理城乡结合部时，往往与政府相关政策不配合，难以正常开展相关工作。

(二)社会经济原因

随着城市化的发展，大量农村剩余劳动力聚集在城市。然而，由于缺乏相应的知识和技术，大量移民找不到工资更高的工作。他们只能选择在租金水平相对较低的城乡结合部租房。城乡结合部已经成为流动人口的聚集地，对环境和社会安全产生了巨大的影响。

(3)制度原因

中华人民共和国成立后，为了保证工业化的积累，国家颁布了一系列法令，通过行政手段将农业人口与非农业人口分开，最终形成了以工业化经济为特征的城市经济体系和以传统农业为特征的农村经济体系，即城乡完全分离的二元管理体制。

在当时的历史背景下，二元管理体制对我国经济社会发展起到了一定的促进作用，但在城市化进程中也存在诸多弊端，成为城乡结合部问题的根源之一。

4.解决城乡结合部问题的对策和建议

(一)实行统一管理制度

1.撤销整个组织系统中的行政村

城乡结合部的许多矛盾来自于城乡之间的“失控”或交叉管理。因此，对于城乡结合部没有耕地的“城中村”，以及农业用地占总用地面积不到一半的“三跨”地区，可以深入开展将乡镇撤到街道社区的工作，对该地区的基础设施、市容环境进行统一规划和管理。

2.处置集体资产实现“两分离”

这项措施是针对集体经济相对发达的成熟乡镇。在许多城乡结合部地区，即使有集体土地和农民户籍属性，但长期不从事农业生产，有的进城或在企业工作，相当一部分靠租房为生。

在这种情况下，保持一个完整的集体经济就是让村集体经济继续承担管理农民的一切事务，这无疑成为城乡统筹的障碍。因此，要通过集体资产的处置，尽快将集体经济转变为股份制经济，使其成为城市经济的一部分，实现行政管理和经济管理的分离。

(2)坚持规划建设一体化

1.加强统筹规划，充分发挥政府作用

城乡结合部的经济发展、产业布局、人口分布和市政设施必须符合全市总体规划。在此基础上，认真编制城乡结合部控制性规划，确保总体规划能够全面实施。

同时，根据城乡和农村住宅并存的不同情况，市、区政府可以在符合全市总体规划的前提下，将规划等执法管理权下放给乡镇街道，鼓励其对本地区内的违法建筑进行监督管理，以促进城乡结合部总体规划的顺利实施。

2.增强科技意识，努力提升产业结构

要使生产要素在城乡结合部合理流动和有效配置，充分发挥工业反哺农业和城市支持农村的作用；向城乡结合部引进高效优质的农业生产资料。开展第二产业产品的研发、技术研究和推广，壮大现有工业企业。

应根据失地农民的生活状况和收入水平，适当协调和提高被征地农民的补偿标准。政府征用分散的集体土地，并通过土地储备，将其分割成部分，开发一级征用土地，为政府解决了很多土地开发不规范带来的管理成本和后遗症，为新一轮二三产业发展储备土地资源。

(3)促进全面发展

1.继续加大户籍制度改革力度

取消农业户口和非农业户口的划分，以居住地为主要标准，按照常住人口、暂住人口和常住人口进行户籍管理，建立城乡居民自由迁移与政策调控相结合的户籍迁移制度，在试点基础上尽快放开城镇户籍限制，积极推进农民工市民化。

着力解决流动人口就业、住房、医疗、子女就学等问题，探索“以证管人、以房管人、以业管人”的服务管理新模式，提高流动人口服务管理水平，为全面放开城镇户籍限制做好充分准备。

2.不断构建整个社会保障体系

加快城乡一体化社会保障体系建设，进一步扩大城乡住房、就业、医疗、养老等各类保障覆盖面，稳步提高保障能力和水平，让农民分享更多土地增值收益，增加农民资产和保障收入，促进城乡居民收入差距缩小。

(四)实现“一站式”公共服务

1.改善基础设施，提供公共服务

完善文化卫生网络，加强城乡结合部村容村貌整治，加大道路硬化、绿化、照明等基础设施投入，重点推进城乡结合部改水改厕工程建设，全面提升环境优化美化水平。

加快城乡结合部教育、文化、科技、卫生等社会事业发展，提高公共金融服务水平，加大村级文化活动健身广场、图书馆和信息服务网点建设投入，保持本地区和市区社会文化建设同步发展。

2.整合执法资源，强化监管

进一步加强产品质量和食品安全监管执法体系建设，要从以往的部门间个别作战模式转变为加强部门间合作、部门间联合管理的模式。通过生产流通的联合监督管理，严厉打击劣质产品的生产和销售，消除安全隐患。

3.改变传统观念，解决农民就业问题

在新的管理理念下，管理就是服务，只有提供优质服务，才能更好地实现城市科学管理。

就城乡结合部的管理而言，有必要引入“以人为本”的管理理念，重视人的“转变”。帮助农民转变传统观念，拓宽就业渠道，建立健全再就业体系。这是解决城乡结合部问题的主要途径，也是户籍制度和集体经济制度改革的必要条件。

世界各国的发展历史表明，城市化是实现现代化的必由之路，也是我国消除城乡二元结构、促进城乡协调发展的基本途径。

改革开放以来，随着市场经济体制的发展，传统的二元结构体制逐渐被打破。然而，由于传统体制的强烈惯性和新经济体制的不完善发展，城乡仍然处于不协调发展的状态，城乡结合部存在的许多问题是城乡矛盾的集中表现。在这种新形势下，这种不协调的关系不仅严重制约了农村经济社会发展，也影响了城市化进程。因此，应努力解决城乡结合部面临的主要问题，以加快工业化、城市化和现代化进程。

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