上海航空管制 航空管制考验各国“协同决策”

因航空管制，我国华东和华中12个机场将有为期26天的大面积航班延误，该消息让一些外电把关注点放在“空管是受高频度演习活动影响”，“在华东地区人口密集的走廊举行军演”上。但在英国航空技术研究所学者看来，对于航运业来说，每一分钟都很宝贵，航空管制最重要的工作就是做出合理性安排。航空管制就是守护天路，尽管它会造成航线瘫痪、旅客滞留，令航空公司蒙受损失。空中军演、恶劣天气、航班密集甚至大型航展都会造成航空管制。近些年，为提高飞行安全和空域使用的效率与经济性，各国都在航空管制领域尝试着变革。

中国空管学习欧美“协同决策放行”

近几年，北京、上海、昆明等地机场因大面积航班取消引发乘客不满的情况常引起外电关注。即使这次中国民航局主动公布航空管制信息，一些外媒还是“以老眼光看新鲜事”。《纽约时报》22日的报道回顾说，去年，北京首都国际机场和上海浦东国际机场被航空业观察机构“航空数据”列为“最不按时起飞”的两个国际机场。北京仅有18%的航班按时起飞，上海是28%，排在它们后面的是土耳其伊斯坦布尔。频繁的航班延误导致乘客抱怨、抗议甚至演化为针对机场人员的暴力行动。

美国有线电视新闻网22日报道说，中国或将有更多航班被取消，“过度谨慎的航空管制和对民航飞机空域的诸多限制，是导致航班延误的两个原因，此外，中国的航班也时常受浓重雾霾的影响”。还有美国媒体22日援引航空业组织国际机场协会的数据说，2013年上海浦东和虹桥机场的客运量分列全球第21位和第36位，约8300万人次的客运总量已超过伦敦希斯罗机场和芝加哥奥黑尔机场。

相关材料显示，在中国，因空军活动进行航空管制，大约会造成10%的航班延误。华北空管局一位业内人士23日告诉《环球时报》记者，造成航空管制的原因，主要是外站流量控制、恶劣天气影响、军事演习等，此外，举办大型航展也需要航空管制的配合。美国的低空是对外开放的，控制少一些。相比而言，中国民用航空可用空域资源有限，分布上也不是很合理。而航班流量大、飞机多，起降需满足最低间隔，都给管制调配带来很大压力和较高难度。每当遭遇流量控制或天气影响时，航空公司都会想办法克服，但很多时候也无能为力且满腹委屈，面对整个客舱的旅客，会无奈地把矛头指向航空管制。

据该业内人士介绍，航空管制员主要职责是统筹、协调、调配空中流量。民航局此次提前公布大面积航空管制的做法还属第一次。他认为，这样做能让乘客有心理准备，提前安排好出行计划，也让不同空管局之间，机场、航空公司和空军之间能更直接、迅速地互通信息，通力配合，协调好航班，做好应对预案。提前公布航空管控的做法今后或将成为一个趋势，尤其是雷雨、除冰季节。在空管方面，中国也在学习欧美“协同决策放行”机制，在各空港服务部门间加快筛选、发布、分享有效信息，以达到协同放行、无隙沟通，整合优化资源配置，低碳减排，如减少滑行等候和跑道头等待时间等。

“航空管制最重要的工作，就是做出合理性的安排，因为对于航运业来说，每一分钟都很宝贵。”英国航空技术研究所的学者约瑟夫·海希姆22日这样告诉《环球时报》记者。海希姆说，欧洲国家很少会因领导人出访，或突然遇军机飞行而下达航空管制通知，原因是这些特殊飞行平常就留有专门通道和飞行高度，不会影响民航客机的飞行。欧洲航空公司还以航空安全为首选，对一些冲突或危险地区宁愿赔本也要绕道飞行。马航MH17航班在乌克兰坠机后不到3小时，记者试图订购从英国直飞乌克兰国内的航班，但各航空公司都拒绝提供服务，经询问才知道它们接到航空管制通知，放弃所有飞往乌克兰的航线，要等时局明朗后再做出何时恢复的决定。据悉，国际航空运输协会已对此次马航坠机事件得出调查结论，失事客机没有飞经乌克兰东部、靠近俄罗斯边界的航空管制区。

遇上恶劣天气导致的航空管制，各家航空公司只能对焦急等待的乘客说“抱歉”。2010年4月，冰岛火山喷发造成的火山灰导致欧洲各国一周之内被迫取消9.5万个航班。欧洲常见的罢工潮也给航空管制部门带来麻烦。今年6月，因不满薪资待遇，法航地勤部门员工宣布罢工一周，当时《环球时报》记者正计划从伦敦飞往瑞士，结果原本两小时的航程，却足足耗费了12个小时。

美欧俄空管趋势：现代化+私有化+军民统一

“航空管制亦称飞行管制，是有关部门根据国家颁布的飞行规则，对空中飞行的航空器实施监督控制和强制性管理的统称。”俄罗斯媒体曾给“航空管制”做过这样的解释。据俄新网去年11月5日报道，航空管制主要目的是维护飞行秩序，防止航空器互撞和航空器与地面障碍物相撞。文章说，国家空管的军事指挥机关根据国土防空的需要，对其领空内的各种飞行活动均有监督权和控制权，“在战争时期，将由军事指挥机关统一组织实施领空内的航空活动”。

航空管制是欧美发达国家最先启用的。最早使用民航空管体制的机场，是伦敦克罗伊登机场，时间为1921年。世界上第一部和空管有关的法律1926年诞生在美国。1935年12月，全球首个航线管制中心在美国投入使用。目前，各国的航空管制局基本上都隶属于政府交通部。在欧盟范围内，成员国还共同组建了航空安全组织——“欧洲管制”，来协调欧洲国家的航空管制问题。在欧洲，因为航空管制而造成航班延误的现象时有发生。去年12月7日，英国国家空中交通管制局承认，由于控制中心的电脑出现“夜间操作与白天操作的转换困难”，造成英格兰各地机场以及爱尔兰的都柏林机场每小时延误或取消数十架航班。“欧洲管制”统计显示，英国的这起事故造成欧洲大陆1300个航班“严重延误”，占欧洲整体航空交通流量的8%。

欧美也有因为“洋春运”引发的空中交通堵塞。法国的夏季密集假期，或北美圣诞—新年期间，航空管制会因航线密集、包机大增而捉襟见肘，每到这个季节，乘客也只能抱怨抱怨。因此，拥有最安全的空中交通体系的欧美国家，也在航空管制方面不断改进。美国国家空中交通管制员协会主席保罗·里纳尔迪曾表示，如果不能实现航空管制现代化，美国的空管体系将落后于全世界。2003年，美国国会启动推进全国空管系统现代化的“新一代航空运输系统”计划。根据美国联邦航空局当时的预测，到2025年，航空管制人员减半，而处理飞机数量却是原来的3倍。但到目前为止，该计划进展不大。

除了现代化，西方国家探讨最多的是“空管体系私有化”。美国彭博社去年9月23日以“美国正认真探讨空管体系私有化的问题”为题报道称，受联邦航空局削减预算和转用卫星导航所需资金不确定等因素影响，有关各方正为取消美国政府对航空管制体系的管理进行“20年来最严肃的讨论”。美国政府问责办公室民航事务负责人杰拉尔德·迪林汉姆说：“所有事情都已被摆到桌面上，包括私有化或企业化。”为提高效率、降低成本和改善安全，澳大利亚、德国等数十个国家已将航班交通的管理权交给不同的私营或公私合营机构。加拿大的情况比较特殊，该国军事空管和美国统筹，由北美防空司令部统一管理，但民用航管也实行商业化管理。

俄罗斯也是世界上航空业比较发达的国家，最早，俄罗斯的空管特点是军队管制，民用空中交通管制是在军队管制的基础上逐渐发展起来的。据俄罗斯《导报》2013年5月25日报道，由于双重管理，造成信息沟通问题，制约空域使用有效性和灵活性，不仅使空域使用者蒙受经济损失，也给俄罗斯领空安全及经济发展造成不利影响。因此，2006年俄罗斯政府批准空管改革计划，具体包括将一系列军事指挥设施、军事单元和场所所有权划归俄联邦空中导航局，并分阶段减少军事区。俄罗斯联邦航空署副署长德米特里表示，军民航空管制系统的统一是大势所趋。

航空管制绝对不能掉以轻心

航空管制员在欧美是高薪职业，但人们对他们的要求也很高。英国有1900名空管员，每年要盯220万架次的航班。英国国家统计局“2013年度高薪职业调查”的结果显示，英国航空管制员2013年的年薪约6.5万英镑，高于一般的医生、公司律师等从业者。5年前，西班牙2300名航空管制人员的平均年薪高达20万欧元，因此广受诟病。西班牙《世界报》曾抱怨说，“航空管制人员年薪比首相的工资还高”。每当管制导致航班延误时，就会有大量民众投诉，但西班牙航空管制人员回应说，这项工作不是一般人所能承担的。在中国，航空管制这个职业的薪酬还不太高，人才流失率较大。各国女航空管制员比较少。据了解，中国民航局所属华北空管局终端管制中心女子塔台已成立5年，40多名管制员被称为“管天的女人”、“空中警花”。

日本流行过一个网络游戏叫《我是航空管制官》，游戏者可以模拟航空管制员指挥空中交通。或许是虚拟游戏玩得太多，现实中，日本近年在航空管制方面险些闯祸：2010年，两名初中生在福冈航空交通管制部实习时，在无人知晓的情况下用无线电向一架天马航空的客机发出指令;2011年，羽田机场一名航空管制员竟然将美国总统专机“空军一号”的飞行计划贴上博客。

这两起事故都引起日本国土交通省的高度警觉。毕竟，航空管制不善曾在全球酿成数起空难。1977年泛美航空和荷兰皇家航空的两架波音客机在西班牙特内里费岛洛斯罗迪欧机场跑道上相撞，造成583人死亡，原因是大雾以及机场空管员与航班飞行员沟通不畅。1996年，沙特阿拉伯航空一架班机与哈萨克斯坦航空一架班机在空中相撞，事故调查显示，后者机组人员英语水平太低，没有遵照航管人员的指示飞行。由此可见，“守护天路”的航空管制绝对不能掉以轻心。