土地开发 土地开发解读

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本期主要介绍土地开发的一些政策、方法和融资方式。第三部分，土地储备专项债，之前微信官方账号已经介绍过:第一单！北京发行90亿元AAA级土地储备专项债券

在做政府项目、建筑施工、抵押贷款融资时，经常会遇到土地问题:什么样的土地可以做？什么样的不能？一级土地开发有哪些难点？什么政策？土地如何才能载入政府平台公司？怎么融资？

我们将继续讨论其他土地问题。

第一部分:解读土地级别开发相关政策及规范化实施路径

2017年5月3日，财政部、发改委、央行、银监会、证监会、司法部联合发布《关于进一步规范地方政府债务融资行为的通知》，规范地方政府债务融资行为。6月2日，财政部发布了《关于坚决制止以政府购买服务为名进行地方融资的通知》，针对政府违反法律法规扩大政府购买服务范围、超出管理权限延长服务购买期限等方面存在的问题，对政府购买服务进行了规范，并发布了一系列法规，禁止地方政府违反法律法规进行借贷和融资。目前，各级政府和有关部门正在积极组织对当地区政府按照文件要求购买服务的情况进行彻底调查。如有违反上述文件规定的，将依据法律法规限期整改，并将调查整改结果于2017年10月底前报送财政部。期间笔者接触了一些部门，提出了PPP项目，其中提到一级土地开发以后是否可以做成PPP项目，一级土地开发和二级土地开发是否可以继续联合开发。因此，结合相关政策，本文就今后如何规范一级土地开发的操作进行探讨，供大家参考。

一个

一级土地开发概念辨析

查阅文献后发现，“一级土地开发”这一概念在一些地方性法规中经常出现，如《北京市国土资源局、市发改委、市计委、市建委关于印发:》， 吉林通化市人民政府《通化市政府储备土地开发整理暂行办法》、《包头市人民政府办公室关于印发包头市土地开发整理暂行办法》、昆明市人民政府《关于印发国土资源部、财政部、 中国人民银行关于印发:《财政部通知》、《财政部关于坚决制止以政府购买服务为名进行地方融资的通知》等。 ，使用“土地储备”或“储备土地前期开发”、“土地一级开发”和“土地储备”或“储备土地”的概念

文件名

定义

组织

评论

北京市土地储备与初级开发暂行办法通知

本办法所称土地储备和一级开发，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到特殊供应条件。

市国土资源局负责本市土地储备的开发和管理，并委托土地储备机构组织实施。

通化市储备土地一级开发整理暂行办法

本办法所称政府储备土地开发整理，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有土地，组织实施拆迁、平整和市政基础设施建设，达到土地供应条件。

市国土资源局作为行政主管部门，负责本市储备土地的开发管理，并委托市土地收购储备管理中心组织实施。

包头市土地一级开发暂行办法

本办法所称土地开发，是指政府根据国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划，统一组织城市国有土地或农村集体土地实施征地、拆迁、安置、补偿和相应的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地具备规定的土地供应条件。

市土地收购储备管理委员会是一级土地开发工作的决策机构，负责制定一级土地开发政策，审批一级土地开发规划和项目实施计划，研究解决一级土地开发工作中的其他重大问题。

关于印发《昆明市社会资金参与土地开发整理项目办法》的通知

本办法所称参与土地一级开发整理，是指社会资本在市人民政府或县级地方人民政府授权的土地一级开发整理过程中，参与某一区域的征地拆迁安置，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等市政基础设施配套建设，使该区域土地具备供应条件的行为。

市人民政府授权市属国有投资公司或县级地方人民政府开展一级土地开发整理工作。

国土资源部、财政部、中国人民银行《关于印发

本办法所称土地储备，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现规范土地市场、促进土地资源合理利用的目标，依法取得土地，进行前期开发、储存供地的行为。

土地储备工作的具体实施由土地储备机构承担。

根据上述法律法规中所列的定义以及组织实施机构的分析，笔者认为都是为了规范土地满足供应条件前的相关行为，包括征地拆迁安置，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、平整土地等市政基础设施配套建设，土地储备机构受国土部门委托承担具体组织工作。上述地方性法规中提到的“一级土地开发”，与国家颁布的《办法》中提到的“土地储备”或“储备土地前期开发”的内容基本一致。

鉴于大家在实际操作中习惯于使用“一级土地开发”这个概念，我们在后续的描述中继续使用这个概念。本文所述的一级土地开发是政府提高土地综合利用水平、调控土地市场、促进土地资源合理利用、促进区域可持续发展的目标。根据土地利用总体规划、城乡规划、年度土地发展计划和土地市场供求情况等。一、依法收回国有土地，已办理农用地转用、征地审批手续、统一征地、拆迁、安置、基础设施建设等。，符合土地供应条件的行为。

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与国家一级土地开发有关的政策文件

第一章总则

第一条为完善地方政府专项债券管理，规范土地储备融资行为，建立土地储备专项债券与项目资产和收益相匹配的制度，促进土地储备持续健康发展，根据《中华人民共和国预算法》、《国务院关于加强地方政府债务管理的意见》等有关规定，制定本办法。

第二条本办法所称土地储备，是指地方政府为规范土地市场，促进土地资源合理利用，依法征用土地，进行前期开发和储备供应土地的行为。

土地储备由国土资源部列入名单管理的土地储备机构实施。

第三条本办法所称地方政府土地储备专项债券是指地方政府为土地储备发行的，以项目对应的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还，纳入政府资金预算管理的各种地方政府专项债券。

第四条本办法适用于地方政府土地储备的举借、使用和偿还债务。

第五条地方政府应当通过发行土地储备专项债券的方式借入土地储备债务。省、自治区、直辖市政府是土地储备专项债券的发行人。市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的政府确需发行土地储备专项债券的，由省政府统一发行，借给市、县政府。经省政府批准，计划单列市政府可自行发行土地储备专项债券。

第六条发行土地储备专项债券的土地储备项目，应当具有稳定的预期偿债资金来源，相应的政府性基金收入应当能够保证债券本息的偿还，实现项目收益与融资的自寻平衡。

第七条土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。土地储备专项债券的收入、支出、还本付息和发行费用纳入政府性基金预算管理。

第八条土地储备专项债券资金由财政部门纳入政府性基金预算管理，由国土资源部目录管理的土地储备机构专项用于土地储备。任何单位和个人不得截留、挤占或挪用，不得用于经常性支出。

第二章配额管理

第九条财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据土地储备融资需求、土地出让收入等因素确定年度全国土地储备专项债券总额。

第十条省、自治区、直辖市应当在国务院批准的分区域专项债务限额内安排年度土地储备专项债券额度，由财政部向省级财政部门下达，并抄送国土资源部。

第十一条省、自治区、直辖市土地储备专项债券数额不足或不需要的，省级财政部门会同国土资源部门于每年8月底前向财政部提出申请。财政部可在国务院批准的专项债务限额内进行整体调整，给予批准，并抄报国土资源部。

第三章预算

第十二条县级以上地方土地储备机构应当根据土地市场情况和下一年度土地储备计划，编制下一年度土地储备项目收支计划，提出下一年度土地储备资金需求，并报同级国土资源部门审核。市、县财政部门将审查下一年度的土地储备资金需求，经同级政府批准后，于每年9月底前上报省财政部门，并抄送省国土资源厅。

第十三条省级财政部门会同同级国土资源部门汇总审核本地区下一年度土地储备专项债券需求情况，经省级政府批准后，于每年10月底前向财政部提交增加举借专项债务和安排公益性资本支出项目的建议。

第十四条省级财政部门应当在财政部下达的地方土地储备专项债券额度内，根据市县近三年土地出让收入、市县申报的土地储备项目融资需求、专项债务风险、项目期限、项目收益和融资余额等情况，提出地方年度土地储备专项债券额度分配方案。市、县分配名额报省政府批准后，下达市、县财政部门，并抄送省国土资源部门。

第十五条市、县级财政部门应当在省级财政部门发行的土地储备专项债券额度内，结合年度土地储备专项债券发行建议提出具体的项目安排建议，并报省级财政部门备案，同时抄送省级国土资源部门。

第十六条增加的土地储备专项债券借入收入应当纳入政府性基金预算调整计划。包括:

省级政府发行专项债券收入在财政部下达的年度土地储备专项债券额度内；

市、县政府收到上级政府转贷的土地储备专项债券收入。

第十七条增加土地储备专项债券借贷安排的支出，应当纳入预算调整计划，包括同级支出和下级借贷支出。土地储备专项债券的支出应当明确具体项目，纳入地方政府债务管理体系，并纳入财政支出预算项目库管理。

地方各级国土资源部门应当建立土地储备项目库，项目信息应当包括项目名称、地块位置、储备期限、项目投资计划、收益及融资余额计划、预期土地出让收入等。，并与地方政府债务管理系统做好连接。

第十八条土地储备专项债券还本支出应当根据当年到期的土地储备专项债券规模、土地出让收入等因素进行合理测算和合理安排，并纳入年度政府性基金预算草案。

第十九条土地储备专用债券的利息和发行费用，应当根据土地储备专用债券的规模、利率和利率合理估算，并纳入政府性基金预算支出的统筹安排。

第二十条土地储备专项债券的收入、支出、还本付息及发行费用按照《地方政府专项债务预算管理办法》的规定纳入相关预算项目。

第四章预算执行和决算

第二十一条省级财政部门根据本级人大常委会批准的预算调整方案，结合市、县财政部门会同本级国土资源部门提出的年度土地储备专项债券发行方案，审核确定年度土地储备专项债券发行计划，明确债券发行时间、批次、规模、期限等事项。

市、县财政部门应当会同同级国土资源部门和土地储备机构做好发行土地储备专项债券的准备工作。

第二十二条地方各级国土资源部门和土地储备机构应当配合本地区土地储备专项债券的发行准备工作，及时、准确提供相关材料，配合信息披露、信用评级和土地资产评估工作。

第二十三条土地储备专用债券应当按照公开、公平、公正的原则市场化发行，并在银行间债券市场、证券交易所等交易场所发行和流通。

第二十四条土地储备专用债券应当统一命名，命名为“省、自治区、直辖市土地储备专用债券——省、自治区、直辖市政府专用债券”，由省财政厅商省国土资源厅确定。

第二十五条土地储备专项债券的发行和使用应严格对应项目。根据土地储备项目的区位特征、实施期限等因素，土地储备专项债券可以对应单个项目发行，也可以对应同一地区的多个项目发行。具体由市、县级财政部门会同同级国土资源部门和土地储备机构提出建议，报省级财政部门确定。

第二十六条土地储备专项保证金的期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不得超过5年。具体由市、县级财政部门会同同级国土资源部门和土地储备机构根据项目周期、债务管理要求等因素提出建议，报省级财政部门确定。

发行土地储备专用债券时，可以约定根据土地出让收入提前偿还债券本金。鼓励地方政府通过结构创新合理设计债券期限结构。

第二十七条省级财政部门应当按照合同约定及时偿还土地储备专项债券本息，支付发行费用。市、县财政部门应将本地区或本级应承担的本息支付和发行费用及时向省级财政部门支付。

第二十八条土地储备项目取得的土地出让收入，按照该项目对应的土地储备专用债券余额进行分配，用于偿还到期债券本金，到期债券本金不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还。

储备土地未按计划出售，土地出让收入暂时难以变现，到期债券本金无法偿还的，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券用于周转还款，变现后返还项目收入。

第二十九条年度终了，县级以上地方财政部门应当会同同级国土资源部门和土地储备机构编制土地储备专用债券收支决算，在政府性基金决算报告中全面、准确反映土地储备专用债券的收入、安排支出、还本付息和发行费用。

第五章监督管理

第三十条地方各级财政部门应当会同同级国土资源部门建立健全相关制度，加强对本地区土地储备专项债券发行、使用和偿还的管理和监督。

第三十一条地方各级国土资源部门应当加强对土地储备项目的管理和监督，保证储备土地按期供应，保证项目收支和融资平衡。

第三十二条地方各级政府不得以土地储备的名义为非土地储备机构借入政府债务，不得以地方政府债券以外的任何方式借入土地储备债务，不得以任何方式用储备土地为任何单位或者个人的债务提供担保。

第三十三条地方各级土地储备机构要严格管理储备土地，切实明晰土地产权，按照有关规定完成土地登记，及时评估储备土地资产价值。县级以上地方国土资源部门应当履行国有资产运营维护职责。

第三十四条地方各级土地储备机构应当加强储备土地的动态监管和日常统计，及时在土地储备监测监管系统中填写相关信息，获取相应的电子监管号，反映土地储备专项债券的运行情况。

第三十五条地方各级土地储备机构应当及时在土地储备监测监管系统中填写相关信息，反映土地储备专用债券的使用情况。

第三十六条各地财政部财政监察专员办事处应当对土地储备专项债券的额度、发行、使用和偿还情况进行监督，对违反法律法规、财务管理、土地储备基金管理等政策规定的，应当向财政部报告，并抄送国土资源部。

第三十七条严重违反本办法规定的，财政部可以暂停其地方政府专项债券发行资格。违反法律、行政法规的，依法追究有关人员的责任；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。

第六章职责分工

第三十八条财政部负责牵头制定和完善土地储备专项债券管理制度，分地区发行土地储备专项债券配额，并对地方土地储备专项债券管理进行监督。

国土资源部配合财政部加强土地储备专项债券管理，指导和监督地方国土资源部门做好土地储备专项债券管理工作。

第三十九条省级财政部门负责本地区土地储备专项债券的额度管理和预算管理，组织债券发行、还本付息等工作。，并根据专项债务风险防控要求审核项目资金需求。

省国土资源厅负责审核土地储备规模和资金需求，组织土地储备项目库与地方政府债务管理系统的衔接，配合筹备发行本地区土地储备专项债券。

第四十条市、县级财政部门根据政府债务管理的要求和同级国土资源部门的建议，以及专项债务风险、土地出让收入等因素，负责审核本地区土地储备资金需求，做好土地储备专项债券的额度管理、预算管理、发行准备和资金监管工作。

市、县级国土资源部门负责根据土地储备管理要求、土地储备规模、成本等因素审核地方土地储备资金需求，将土地储备项目库与政府债务管理系统对接，配合发行土地储备专项债券的各项准备工作，监督地方土地储备机构规范土地储备专项债券的使用，合理控制土地出让节奏，与相应专项债券对接还本付息，加强项目实施监控。

第四十一条土地储备机构负责测算和提出土地储备资金需求，提供发行土地储备专用债券的相关材料，规范土地储备专用债券资金的使用，提高资金使用效率。

第七章补充规定

第四十二条省、自治区、直辖市财政部门可以根据本办法的规定，结合本地实际，制定实施细则。

第四十三条本办法由财政部会同国土资源部负责解释。

本办法自发布之日起实施。