周晶 龙献忠、周晶 | 大学治理能力现代化进程中的社会参与制度建构

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抽象的

制度是促进大学治理能力现代化的关键因素。明确社会参与制度的功能定位，对于推进大学治理能力现代化具有重要的现实意义。对于大学治理能力现代化进程中社会参与的现实困境，可以从制度层面找出具体原因。因此，要培养国家机构能力，创新社会管理体制，完善信息披露制度，完善教育评估机制，建立社会问责机制，构建决策委员会制度等。，从而激发社会主体的有效参与，增强他们参与大学治理的能力。

●大学治理能力现代化是大学内外的利益相关者为了更好地履行大学职能，利用大学制度和机制不断提高管理大学事务的整体能力的历史过程，在这个过程中，所有治理主体都可以不断展示出制度化、科学化、民主化、创新化等具有现代特征的行为品质。

●制度是大学治理能力现代化进程中的关键要素。从制度层面找出制约社会力量参与大学治理的具体原因，可以为解决这一困境奠定基础。

●社会参与是推进大学治理能力现代化的前提和基础。为了打破目前的困境，需要改革大学制度，摆脱制度变迁中路径依赖的束缚，通过新的制度安排构建政府、大学和社会之间的新关系，从而激发社会主体的有效参与，增强他们参与大学治理的能力。

正文/龙、

作者简介/教授，博士，博士生导师，湖南大学马克思主义学院湖南文理学院院长；湖南大学马克思主义学院博士生

文章来源/江苏高等教育，第7期，2018，32-36

关键词/大学治理；现代化；社会参与；体系工程

中国共产党第十九次全国代表大会报告明确指出，要坚持全面深化改革，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力的现代化。国家治理和大学治理是同构的，高等教育全面深化改革也需要完善和完善现代大学制度，促进大学治理体系和治理能力的现代化。因此，制度是促进大学治理能力现代化的关键因素。随着社会与大学关系的日益密切，社会作为利益相关者之一参与大学治理的利益诉求日益强烈。社会参与大学治理已成为评价大学治理能力现代化的重要指标，体现了大学治理的新内涵。那么，如何通过有效的制度建设，激发社会主体的参与，增强其参与大学治理的能力，促进大学治理能力的现代化，就成为高等教育界必须面对的重要问题。

一个

大学治理能力中的社会参与

现代化进程中的功能定位

大学治理能力的现代化是一个历史过程，在这个过程中，大学内外的利益相关者为了更好地履行大学职能，不断地利用大学制度和机制提高自己管理大学事务的整体能力。在这个过程中，所有的治理主体都可以不断表现出制度化、科学化、民主化、创新化等具有现代特征的行为品质。社会是大学的重要利益相关者之一。这里的社会主要是指外部利益相关者中除政府以外的那些机构、个人或团体。要提高大学的治理能力，必须通过制度建设来促进这些治理主体的有效参与和能力展示。对此，我们必须首先明确社会参与制度在大学治理能力现代化中的具体功能。

首先，激发社会参与是推进大学治理能力现代化的前提。美国著名经济学家弗里曼认为，企业除了股东之外，还有一群利益相关者，他们是能够影响企业目标实现的任何个人和群体，或者说是能够受到企业实现目标过程影响的任何个人和群体[2]。与企业不同，大学作为非营利组织，没有严格意义上的股东，也没有人能获得大学的剩余利润。每个人或每一类人都不能对大学行使独立控制权，大学只能由利益相关者控制[3]。作为一个典型的利益相关者组织，不同利益相关者在大学中的地位和作用决定了他们在大学治理中的一些特征。现代大学治理要求这些利益相关者发挥自身的特殊能力，通过协商合作提升大学的整体治理能力。世界高等教育的现代化进程表明，现代大学治理已经离不开社会的参与。在大学的发展过程中，社会提供了许多信息资源、物质资源和人力资源，其独特的功能是不可替代的。大学治理能力现代化的前提是社会资源的参与。

其次，提高社会能力是实现大学治理能力现代化的基础。在大学治理能力现代化的基本组成部分中，社会治理能力现代化是重要组成部分之一。虽然现代大学治理已经有了一定程度的社会参与，并取得了一定的成绩，但总体来看，我国社会力量参与大学治理还处于起步阶段，社会组织参与大学治理的能力不足。从根本上说，社会治理能力现代化的核心内容是社会组织的自治和参与治理能力。一方面，加强社会的组织状态是指社会各级组织通过自己的制度和机制管理自己的活动，有能力自行解决某些公民与大学之间的事务；另一方面，要建立社会参与大学治理的有效参与机制，充分发挥社会组织在教育评估、决策咨询和社会监督方面的优势，提高自身的特色服务能力。

第三，促进社会协调是大学治理能力现代化的核心。现代大学治理能力的整体转型要求所有利益相关者在履行职责、分担责任的基础上，通过合作与协商的方式共同参与大学治理活动。可以说，大学治理能力现代化的核心是实现治理主体的协同治理。然而，当前大学治理主体之间的利益分化引发的各种矛盾和冲突破坏了这种共同治理，危及大学的有序发展。有些利益纠纷源于对个别问题的个别处理，总是采取“先头痛医头，后脚痛医脚”的方法，未能形成系统化、程序化、规范化的制度和机制。制度最重要的功能在于它的激励和约束作用。可以提前明确划分大学治理主体的责任，对其行为进行强制约束，减少主体之间相互推诿和逃避责任的现象，进一步协调和规范其利益关系，从而为可持续合作提供保障。因此，协同治理体系和机制的建设尤为重要。

二

在大学治理能力现代化的过程中

社会参与的困境与制度归因

从高等教育的发展来看，社会参与现代大学治理是必然趋势，社会治理能力是大学治理能力的重要组成部分。虽然我国现代大学治理中社会参与的方式、方法和范围正在逐步扩大，但总体上仍不成熟，社会组织参与大学治理的能力远远不够，面临一些现实困难。制度是大学治理能力现代化进程中的关键因素。从制度层面找出制约社会力量参与大学治理的具体原因，可以为解决这一困境奠定基础。

一个

大学治理能力现代化进程中社会参与的现实困境

(1)社会参与大学治理的意识薄弱

理论研究和社会实践都证明，意识在社会发展和变化中起着重要作用。对于现代大学治理而言，治理主体意识对于促进大学治理能力的现代化同样重要。作为大学治理的核心利益主体，社会作为利益主体应该具有理性参与意识。只有这样，我们才能在思想上有参与大学治理权力运行的意识，在行动上参与大学事务治理的过程。然而，在大学治理的现实中，社会的动员参与多于主动参与，参与大学治理的整体意识薄弱，主要体现在主体意识和责任意识薄弱。一方面，社会的主体意识是其在大学治理中的功能和能力的转折点。这种意识的缺失会制约社会力量在大学教育评估、决策咨询和社会监督方面的优势，阻碍其特色服务能力的提升。另一方面，责任感是指社会主体在拥有治理权力时必须承担义务、付出代价的自觉意识。我国长期形成的行政本位思想使得公众将大学视为政府的下属部门，忽视了社会在大学治理中的权利和责任。

(2)社会参与大学治理的深度不够

随着大学的社会职能日益凸显，社会在现代大学治理中的职能和作用日益不可替代，主要体现在生产、教育、科研的评估职能、监督职能、决策咨询职能和合作职能。但在实践中，社会、企业、高校之间的对话很少，社会个体和组织的参与深度不够。大部分都是间接的，缺乏直接参与。第一，社会参与大学事务主要集中在可以直接带来经济效益的科研和生产上，而对具有公益性质的教学改革和教学质量评价的参与程度远远不够甚至缺失；其次，很多教育中介组织是在政府的指导下发展起来的，分担着政府分离出来的咨询、评估、监督等职能，但仍然缺乏系统的规划、统筹协调，没有形成大学治理的合力[4]，公信力和参与能力受到质疑；第三，虽然产学研合作取得了一定的成果，但与发达国家高等教育相比，我国的产学研、行业和企业绩效明显较低，大学与科研机构之间缺乏实质性的合作和资源共享，难以促进大学的发展。

(3)社会参与大学治理的力量薄弱

目前，社会在大学治理中的评价、监督和决策咨询功能主要通过教育中介组织来实现。教育中介组织是大学治理中最重要的社会力量。教育中介组织在国外被视为“缓冲组织”，可以有效缓和政府与大学的关系。伯顿·克拉克早就阐述了国家和大学之间的“缓冲组织”的作用[5]。虽然教育中介组织在现代大学治理中发挥着不可替代的作用，但我国教育中介组织的实力相对较弱。根据《中国统计年鉴-2016》的数据，全国共有高等教育学校和机构3665所，其中公立学校2852所，成人高等教育机构292所，其他民办高等教育机构813所。从教育中介组织的属性来看，其他民办高等教育机构的数量远远少于公立学校。此外，教育中介组织本身自主性不足，对政府的依赖性很强。教育中介组织内部治理结构不完善，缺乏有效的自我管理和自我约束机制，习惯于由政府部门领导和安排。他们的运营资金也有很大一部分来自政府财政拨款和补贴。

2

大学治理能力现代化进程中社会参与困境的制度归因

(1)系统供应水平

其实制度供给就是制度设计和制度生成，是伴随制度需求而来的一个范畴。当制度供给满足制度需求时，就会达到均衡，但这种均衡只是一种理想状态，制度失衡是一种“常态”，制度供给不足是制度失衡的主要类型之一。当制度供给不足时，约束可能缺失，客观上为失范创造了条件。鉴于社会参与大学治理能力现代化的现实困境，制度供给的缺失在很大程度上制约了社会主体能力的有效发挥。首先体现在制度供给的滞后，即新制度的需求往往先于制度实际供给的形成。政府对大学管理职能的越位导致政府对高等教育的垄断，挤压其他社会力量参与大学治理，阻碍教育中介组织的发展壮大。这说明政府在大学治理中的行为已经迷失，但没有有效的制度来规范和约束这种行为。二是体现在制度供给不足，即没有法律可循或没有规则可循。社会参与大学治理缺乏深度是由于缺乏相关制度来明确界定参与的范围、权限、方式和手段。同样，教育中介组织力量薄弱也是由于缺乏关于教育中介组织的纲领性基本法律，赋予教育中介组织合法性和权威性。

(2)制度变迁的水平

从制度变迁的主体和诱因来看，制度变迁的模式可以分为强制性制度变迁和诱致性制度变迁。在过去的60年里，中国大学制度的演变基本上遵循了强制性的制度变迁。各级各类政府是大学制度变迁的主导力量，这种制度变迁模式也是大学治理改革的主要动力。强制变更的优点是动力大，制度出台时间短，对旧制度的替代作用大，制度运行更好。因此，长期以来，这一制度变迁促进了大学的有序运行，不断优化大学治理的制度环境。然而，随着中国经济、科技、文化和大学自身的发展，曾经适合大学发展的制度变迁方式遇到了困难，成为制约大学治理能力现代化的瓶颈。在政府的强制性制度安排下，社会相关主体缺乏独立进行大学治理改革的行为激励，大学治理活动只能按照传统的治理方式有限地进行。这些利益相关者的治理经验在制度化的环境下很难得到有效的应用，他们的治理能力无法得到展现。

(3)路径依赖水平

制度变迁的路径依赖是指一旦制度变迁被确定在某一方向，其自我强化机制就会使制度变迁在某一方向持续发展。中国大学制度形成和变迁的路径主要依靠“延安模式”和“苏联模式”。建立在这两种模式上的大学制度，与当时中国高度集权的计划经济体制是兼容的。总的来说，这一时期大学制度的特点是高等教育管理权和大学举办权高度集中和集中在中央一级，以政治意识形态为主，管理体制和组织结构高度集中。长期以来受这种高度集权的高等教育体制的影响，大学在资源和管理上变得严重依赖政府，导致公众中出现了一种观念，即大学是政府的下属部门，因此大学治理自然是政府的事情，社会力量没有理由参与其中。因此，他们缺乏责任感和主人翁意识，参与是被动和从属的，参与大学治理的整体意识薄弱。此外，这种高度集权的计划经济体制也使得社会组织本身就很穷，生存发展空受到无限挤压，自主性被削弱。

三

大学治理能力现代化中的社会参与

过程系统的构建路径

社会参与是推进大学治理能力现代化的前提和基础。为了打破目前的困境，需要改革大学制度，摆脱制度变迁中路径依赖的束缚，通过新的制度安排构建政府、大学和社会之间的新关系，从而激发社会主体的有效参与，增强他们参与大学治理的能力。

一个

培养国家机构能力，扩大社会参与的机构供给

国家机构能力是指一个国家制定、实施和促进机构变革的能力。制度供给是国家制度能力的体现，需要新的制度供给来规范和约束政府在大学治理中的失范行为，增强教育中介组织的实力。培养国家机构能力，首先要进一步推进去中心化，利用去中心化带来的信息优势，鼓励和促进社会组织的发展。社会有自己的发展空社会力量才能不断壮大，才能在大学治理中发挥自己的作用。其次，加快基础制度建设，为经济持续稳定发展和实现现代民主政治奠定必要的制度基础，实现党和国家对各种事务治理的制度化、规范化和程序化。当政府将大学事务治理制度化、规范化时，将会减少政府权力在大学治理中的异化。再次，要加强制度的学习和创新，及时发现和纠正原有的制度缺陷，在提高制度绩效的同时实现制度创新。这样可以扩大制度的有效供给，为社会参与现代大学治理创造良好的制度环境，促进大学治理能力的现代化。

2

创新社会管理体制，突破社会参与的路径依赖

社会管理体系是围绕社会管理活动而构建的一系列制度、规范和措施[6]。中国现行的社会管理体制是建立在传统行政统一的基础上的，对传统社会管理体制有着强烈的路径依赖。社会管理体制的创新需要突破路径依赖的束缚，保持良好的社会秩序和充满活力的社会力量之间的动态平衡。具体来说，应该包括两个基本目标:一方面，要不断提高政府的社会管理能力和有效性；另一方面，要促进社会组织的自我发展，提高社会自我管理的能力。政府可以通过购买教育中介组织的服务为大学的发展提供服务，从而实现“生产者”和“提供者”的分离。同时，大力培育和发展教育中介组织。首先，要完善教育中介组织的法律法规，明确其法律地位、工作范围、资金来源、治理结构、参与权限、方式方法等。[7].第二，充分利用立法、规划、资金、信息服务、政策引导和必要的行政手段，对教育中介组织进行间接管理和宏观调控。三是明确政府部门与教育中介组织的关系，从而脱离政府体制，改变对政府的依赖。第四，完善监督管理机制，通过建立公开透明的监督程序，建立教育中介专业协会，加强对教育中介组织的监督。

三

完善信息披露制度，拓宽社会参与渠道选择

在当今信息时代，信息的重要性日益突出，公众对信息的需求显著增加，获取渠道也显著增加。因此，知情权的概念日益深入人心，公众对信息的需求，特别是公共信息的透明度，导致了信息披露制度的出现。大学也是如此。大学信息公开不仅是由于现代大学的特点，也是社会关注大学、参与大学治理、实现社会问责和公众监督的基本前提。我国高校信息公开制度仍在发展中，取得了一些成绩，但仍存在一些不足，不能满足社会对高校相关信息的多样化需求。因此，有必要进一步完善信息披露制度，拓宽社会获取信息的渠道。一方面，加强信息公开平台建设，在提高学校网站建设水平的同时，积极探索利用微博、微信等新媒体发布各类权威信息，充分利用新媒体的互动功能，使高校与公众能够及时便捷地互动交流；另一方面，通过“名单管理”的方式促进信息披露范围、内容和监督评估机制的规范化，加强信息收集、信息报送、信息发布等信息管理各方面的统筹协调[8]。

四

完善教育评估机制，提高社会参与的专业能力

评价是引发高等教育深化改革的“杠杆”，教育评价的重要焦点是建立一个涉及多学科的评价机制。就现代大学治理而言，“社会评价教育”的本质是赋予社会更多的评价和监督权，回归社会，从而充分发挥社会在教育评价中的独特能力。同时，教育评价也可以独立评价和反馈大学的治理水平。因此，教育评价不仅可以提高社会参与大学治理的专业能力，还可以进一步促进大学治理能力的提高。这种由专业机构和社会组织进行的教育评价，也被称为高等教育第三方评价。建立第三方教育评价机制，首先要为第三方评价创造良好的社会环境，更新和重塑教育评价的理念和理念，努力营造开放、科学、公平的文化氛围。其次，要建立科学完整的评价指标体系。在高等教育评估中，评估指标选择的普遍性和代表性对高等教育评估结果的信度和效度有很大影响。第三，要建立第三方评估结果的发布和利用机制，提升第三方评估机构的服务范围和影响力。最后，要加强评估机构的自身建设，加强第三方评估机构的队伍建设、理论建设和行业自律建设。

五

建立社会问责机制，提高社会参与的治理效率

社会问责是指通过普通公民或民间社会组织的直接或间接参与来实施问责的方式。社会问责特别强调公众参与的重要作用，即公民积极参与公共事务的过程，有效表达自己的利益，有效影响公共决策。这个过程伴随着公民利益的表达和公民参与能力的提高[8]。在大学治理中，通过社会问责，公民和社会组织可以积极参与和表达自己的利益，有效影响大学事务的决策，提高参与的治理效率，促进社会与大学其他利益相关者的良性互动，提升大学的整体治理能力。要建立社会问责机制，首先要充分发挥政府与社会的协同作用。政府对高校管理人员和党政机关进行纪律监督，公众对高校的教学质量和办学效益进行监督和评价。其次，要建立专业的社会问责机构，可以是教育中介组织，但政府要为这些机构建立健全法律和行业规范。第三，可以通过发布年报的方式对大学进行监管，这就要求大学建立以公众为导向的指标体系，以最方便公众了解的方式明确办学情况。最后，制定关于社会问责的法律法规，以法律的形式规定社会问责的合法性，包括问责的主体、程序和问责。

六

构建决策委员会制度，加强社会参与的组织保障

在西方，大学内外的利益相关者可以通过董事会协商合作，对大学事务做出最终决定。这是多元治理精神的良好体现。中国现代大学的发展需要董事会作为载体，让大学内外的利益相关者在多元治理的原则下参与大学事务的决策，发挥自身的治理能力。因此，建立决策型大学董事会是保证社会力量有效参与大学治理、促进大学治理能力现代化的重要途径。构建决策董事会制度，首先要在高校董事会和党委常委之间建立适当的制度联系，即党委常委全部进入董事会，董事会关键成员进入党委常委[10]。其次，大学董事会的组成应该足够广泛，有政府、社会和学校的代表，其中社会代表应该包括企业家、校友、教育家和社会名人，他们应该能够代表社会和人民的要求。再次，明确了董事会的法律地位，董事会的地位、职能、权利和义务及其成员的资格基本上由《高等教育法》规定。在《高等教育法》的指导下，大学章程进一步明确了董事会的职责、议事规则、具体成员和运行机制。

故意的

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大学治理中的社会参与是评价大学治理能力现代化的重要指标，体现了大学治理的新内涵。制度是促进大学治理能力现代化的关键因素。有效的制度建设可以激发社会主体的参与，促进大学治理能力的现代化。针对大学治理能力现代化进程中社会参与的现实困境，也可以从制度层面找出制约社会力量参与大学治理的具体原因，为解除困境奠定基础。要摆脱这种困境，必须改革大学制度，摆脱制度变迁中路径依赖的束缚，做出新的制度安排。诚然，大学治理能力的现代化是一个动态的发展过程，社会主体对现代大学治理的有效参与不是一蹴而就的。要与各方合作，在制度框架内构建政府、大学和社会的新型关系，推进大学治理的法制化和规范化，确保现代大学健康有序发展。

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李梓嫣。教育中介组织参与公共教育治理:功能、困境与路径[J]。黑龙江高等教育研究，2017(3): 44-49。

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