凯奇莱案件 “凯奇莱探矿权案”引发的法律思考

由“柯克来探矿权案”引发的法律思考

面试官:

应松年是中国政法大学的终身教授

余凌云清华大学法学院教授

中国地质大学李先东教授

中国政法大学汪静波教授

最高人民法院行政法庭审判长梁凤云

2月22日，由中央政法委牵头、中央纪委国家监察委员会、最高人民检察院、公安部参加的联合调查组，根据各部门按照各自法定职责开展的调查工作，公布了陕西玉林凯奇来能源投资有限公司诉xi市地质矿产勘查开发研究院合作勘查合同纠纷案件卷宗丢失二审的调查结果。

“柯克来案”一度引起社会广泛关注。此纠纷案围绕陕西省榆林市某煤矿合作勘查合同，纠纷探矿权的归属关系到国家1000亿元的矿产资源。此案也引发了法律界对探矿权相关法律问题的讨论。什么是探矿权？探矿权转让有哪些条件？探矿权转让的方式方法有哪些？探矿权转让纠纷如何解决？针对这些问题，法律网记者采访了法律理论和实践领域的几位权威专家学者。

法制网记者:什么是矿业权？矿业权具体包括哪些权利？

李先东:矿业权也叫采矿权，包括探矿权和采矿权。矿业权具有行政特许权和民事物权的双重法律属性。我国《物权法》将探矿权、采矿权列为用益物权，确认采矿权属于私法。事实上，采矿权是一个复杂的权利束。由于我国缺乏对自然资源国家所有权的法律性质和权利结构的研究，现行的勘查开采许可证制度是将规定范围内特定矿产的所有权与主体开发利用所有权的行为权利相结合，纳入一个许可证。事实上，矿产资源勘查开采许可、采矿权取得和实际勘查开采行为分别属于不同的行为

法网记者:什么是探矿权？探矿权的内容有哪些？探矿权人的条件是什么？

汪静波:探矿权是我国矿业权的重要组成部分，属于财产权，在法学上独立存在。根据《矿产资源法实施细则》第六条规定:“探矿权，是指依法取得的勘查许可证规定范围内的矿产资源勘查权。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。”

梁凤云:探矿权和采矿权不一样。探矿权在先，采矿权在后，探矿权人和采矿权人的范围也不同。探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或个人称为探矿权人。探矿权人取得勘查成果后，矿产资源勘查报告和其他有价值的勘查资料应当按照国务院有关规定有偿使用。采矿权是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源，取得开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或个人称为采矿权人。探矿权人享有法定权利，但可能无法取得采矿权。他们必须符合法律条件并履行合法的许可程序。根据有关规定，探矿权人只有“优先取得勘查作业区新发现矿产的探矿权”和“优先取得勘查作业区矿产资源的采矿权”。

国家实行勘查行政许可制度。勘探者勘查矿产资源，必须依法申请登记，领取勘查许可证，取得探矿权。从事矿产资源勘查、开采，必须符合规定的资质条件。《国土资源部关于矿产资源勘查开采登记有关规定的通知》规定，勘探者必须持有资质证书，提交的地质勘查单位资质证书应当是国务院地质矿产主管部门或者各省地质矿产主管部门颁发的资质证书。勘查资质证书的经营范围应当与探矿权申请的经营范围一致。经自然资源部门审查批准，取得勘查许可证。《国土资源部关于进一步规范矿产资源勘查审批登记管理的通知》规定，勘查申请人的财务能力必须与勘查矿种和范围相适应，并须提供银行资金证明。探矿权人取得勘查许可证后，转让必须经国土资源部门许可。

法制网记者:中国探矿权转让经历了哪些发展阶段？

于凌云:随着中国社会经济体制改革的不断推进，关于探矿权转让的讨论经历了几个不同的发展阶段。

第一阶段是建国初期，国家承认探矿权，但禁止探矿权转让。1950年，中央人民政府行政会议颁布了《采矿暂行条例》。《条例》第一条规定:“国家所有的矿藏都是国有的。如果不需要公共使用或指定为国家保护区，允许并鼓励私人经营。”同时，第23条和第24条对探矿权转让作了严格限制:“探矿者或采矿者不得将其拥有的矿区转租，不得在转让其财产时以矿藏或许可证进行固定价格交易”。显然，在建国初期的历史阶段，我国法律制度承认探矿权的存在，但严格禁止探矿权的自由转让。

第二阶段是计划经济时期，国家否定探矿权，限制探矿权转让。社会主义改造完成后，中国基本消灭了私有制，矿业企业自然收归国有。在计划经济时期，探矿和采矿都依靠国家投资。地质勘查单位对地质条件进行普查、详查和勘查，并将各阶段的地质成果报告汇总后报送国家有关部门。国家计划探矿和采矿任务，并定期发给地质勘探单位和有关企业。因此，在这个阶段，真正私权意义上的探矿权已经不存在了。

第三阶段是市场经济时期，探矿权转让市场发展迅速。1986年颁布实施的《矿产资源法》首次在官方法律文本中明确提出了“探矿权”的概念。第三条规定:“勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记。”第五条规定:“国家实行探矿权采矿权有偿取得制度。”1987年，国务院发布了《矿产资源勘查登记管理暂行办法》，正式建立了矿产资源勘查登记管理制度，标志着我国探矿权管理制度开始步入正轨。随后，1998年，国务院先后颁布了《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》三部行政法规，确立了我国探矿权有偿取得和合法转让制度。2000年颁布实施的《矿业权转让管理暂行规定》明确将“出售”列为探矿权转让的方式之一，同时规范了抵押、租赁等市场行为，对于建立社会主义市场经济体制下的探矿权管理制度具有重要意义。2007年颁布的《物权法》进一步明确了探矿权的用益物权性质，突出了探矿权的私权属性。

法制网记者:我国探矿权转让有哪些法律规定？要求是什么？

应松年:探矿权可以转让，但需要经自然资源主管部门批准。因此，探矿权转让不仅涉及合同成立、效力等民事问题，还涉及许可、登记等行政法问题。探矿权转让行政许可在《探矿权采矿权转让管理办法》中有明确规定。根据《管理办法》第五条规定，探矿权转让应当具备下列条件:勘查许可证颁发之日起2年，或者勘查作业区内可以进一步勘查、开采的矿产资源；完成规定的最低勘探投资；探矿权无争议；按照国家有关规定已经缴纳探矿权使用费和探矿权价款；国务院地质矿产主管部门规定的其他条件。此外，《矿业权转让管理条例》第三十七条规定，转让双方必须向登记机关申请各种形式的矿业权转让，经审批后办理变更登记手续。

于凌云:综合《矿产资源法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《国土资源部关于进一步规范探矿权管理的通知》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》等法律法规，探矿权转让需要符合以下法定条件:

第一，时间元素。根据探矿权取得方式的不同，权利人转让探矿权的期限也不同。具体来说，可以分为三类。第一类权利人“通过预先申请、招标、拍卖、挂牌等方式取得探矿权”。此时探矿权人在申请探矿权转让前，必须至少满足以下三个条件之一:持有探矿权2年；有一年探矿权的地质报告，报普查及以上部门审查备案；经原登记机关审查确认，在勘查作业区内发现新的可供进一步勘查或者开采的矿产资源的。第二类权利人“协议取得探矿权”的，5年内权利人不得转让探矿权。特殊情况需要转让的，应当按照转让协议的审批程序另行报批。第三类权利人探矿权是在“国家出资勘查形成矿产地”的基础上取得的，需要按照财政部、国土资源部的有关规定进行处置。

二、最低勘探投资要求。探矿权人在勘查许可证有效期内未能在其指定的勘查作业范围内发现可供进一步勘查或者开采的矿产资源，并拟通过转让探矿权减少损失的，探矿权人必须满足时间和最低勘查投资的要求。具体来说，从领取勘查许可证之日起，每个勘查年度的最低勘查投资为:第一个勘查年度，每平方公里2000元；第二个调查年度，每平方公里5000元；从第三个调查年度开始，每个调查年度每平方公里将花费1万元。

第三，探矿权没有争议。2007年颁布的《物权法》确立了探矿权的用益物权性质，也确定了探矿权具有严格的排他性，即“一物一权主义”。换句话说，在同一勘探作业区内，只能存在一个探矿权主体，只能设立一个探矿权。因此，探矿权人在转让探矿权前的一项重要任务是，明确探矿权在勘查作业区不存在争议，以避免潜在的后续争议。

四是按照国家有关规定，探矿权使用费和价款已经支付。

法网记者:探矿权转让有哪些方式方法？探矿权转让需要办理哪些手续？

于凌云:目前我国法律法规还没有明确探矿权转让的具体方式。根据《矿业权转让管理暂行规定》，权利人可以通过出售、固定价格投资、合作、重组、租赁、抵押等方式转让矿业权。

第一，卖。探矿权出售是一种传统的转让方式，是指双方在满足探矿权转让条件的情况下，直接买卖探矿权，一次性整体转让探矿权的权利和义务。但这种“整体出售探矿权”的情况在实践中并不常见，大多数探矿权人为了获取未来利益，倾向于保留一部分探矿权。

第二，固定价格投资。出资定价是指探矿权人依法将探矿权作价后作为资本投入企业，按照出资额行使相应权利、履行相应义务的行为。但在实际工作中，对于权利人能否以出资方式转让探矿权，仍存在一些争议。

第三，合作与合资。合作勘查或者合作开采作业，是指探矿权人引进他人资金、技术、管理等的行为。，通过签订合作合同共同勘查开采矿产资源，合作合同分为法人合作和非法人合作。法人合作的，合同双方需提前申请探矿权转让，并取得批准后，方可以资本形式投入探矿权。非法人合作的，只需双方确定合作意向，签订合作合同，并向登记机关备案相应合同即可。

第四，房贷。理论上，作为一种用益物权，权利人可以将探矿权抵押。但本质上探矿权不便于估算，属于不确定收益。在实践中，权利人一般以采矿权为抵押。

李先东:矿业权的市场流转有很多市场交易，比如矿业权的租赁、承包合作、矿山企业股权转让、合伙矿山企业产权份额转让等。在司法实践中，当事人往往通过签订其他著名合同的方式转让矿业权，以逃避行政监督。

梁凤云:探矿权、采矿权必须通过行政许可程序取得。《行政许可法》第十二条规定，对开发利用有限自然资源、配置公共资源等需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。《矿产资源法》第三条第三款规定，勘查、开采矿产资源必须分别申请，经批准取得探矿权、采矿权，并进行登记；但是，依法申请取得采矿权的矿山企业应当在指定的矿区范围内进行开采。在探矿权、采矿权许可过程中，只有自然资源管理部门与行政相对人形成行政法上的权利义务关系。法律禁止民事主体非法约定、非法转让或者转移矿产资源和其他自然资源。对于自然资源权益的转移和转移，需要申请许可，防止“公法逃入私法”的现象，避免公法的制约和监督。

于凌云:我国对探矿权转让实行实体审批管理制度，探矿权人的申请是探矿权转让的前提和必要程序。探矿权人转让探矿权必须向审批机关提出书面申请，取得批准后方可办理后续转让手续。

根据《探矿权采矿权转让管理办法》，探矿权人申请转让探矿权时，应当向审批机关提交转让申请书、转让方与受让方签订的转让合同、受让方资质证明、转让方具备转让条件的证明、矿产资源勘查或者开采报告以及审批机关要求的其他相关材料。国有矿山企业转让采矿权时，申请人还应当提交有关主管部门同意转让采矿权的批准文件。

审批主体是两级负责制，即国务院地质矿产行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产行政主管部门是探矿权转让的审批机关。两者的区别在于，前者负责审批其签发的探矿权、采矿权转让；后者负责审批其他探矿权转让事宜。

审批机关受理转让申请后，主要对勘探投资、勘探期限、法律义务履行情况、探矿权归属等进行审批和评估。审批机关应当自收到转让申请之日起40日内，作出批准或者不批准转让的决定，并通知转让方和受让方。准予转让的，转让方和受让方应当自收到转让批准通知之日起60日内，到原发证机关办理变更登记手续；受让人按照国家规定缴纳相关费用后，取得勘查许可证或者采矿许可证，成为探矿权人或者采矿权人。转让经批准的，转让合同自批准之日起生效。不允许转让的，审批机关应当说明理由。

未经批准，双方签订的探矿权转让合同不生效。转让标的为国家出资勘查形成的探矿权的，应当履行国家出资勘查形成的探矿权的评估确认程序。

法制网记者:探矿权转让纠纷如何解决？

应松年:探矿权纠纷，可以是民事纠纷，也可以是行政纠纷。在探矿权转让民事诉讼中，法院根据当事人的请求判断合同的效力和履行。在民事诉讼中，法院不能要求自然资源部门批准探矿权转让许可，因为这不是法院在民事诉讼中可以判断的部分。当事人需要向自然资源部门申请探矿权转让，并办理批准手续后，方可取得行政许可。当事人对申请不服或者经自然资源部门批准的，属于行政诉讼。

李先东:在采矿权转让申请未获批准的情况下，合同效力争议尤为常见，这已成为采矿权转让争议中亟待解决的核心问题。2017年颁布的《最高人民法院关于审理矿业权争议案件适用法律若干问题的解释》明确规定了不符合行政法规的矿业权出让合同的效力认定。

基于对《解释》的理解，有必要回归法律行为的基本理论，区分成立要件和生效要件，重塑法律行为的生效内容。我们可以区分不同层次的问题来把握:第一，矿业权是用益物权，矿业权的转让受制于区分原则。因此，矿业权转让未经国土资源主管部门批准，办理矿业权变更登记手续的，不发生产权变更的影响。第二，采矿权转让未获批准，合同不是没有任何法律效力，也不是无效，更不是无效。再次，采矿权转让合同依法成立后，合同约定的批准义务是强制履行的，受让人可以向人民法院请求让与人履行批准义务，让与人也可以请求让与人履行协助批准义务，但法律上或者事实上不具备履行条件的除外。四、申请人无正当理由拒绝履行报批义务的，应当承担违约责任而不是缔约过失责任，以给予守约方适当的救济，惩罚恶意违约者，维护社会诚信和交易安全。

法制网记者:《矿产资源法》正在修订中。解决矿业权纠纷的意义是什么？

汪静波:现行的《矿产资源法》颁布于1986年，并于1996年进行了重大修订。2003年修订了矿产资源法，但进展缓慢。《中共中央国务院关于加快生态文明建设的意见》明确指出，要修改《矿产资源法》，要求完善自然资源资产产权制度和使用控制制度，明确自然资源资产所有者和监管者及其职责，完善矿产资源规划体系，加强矿产开发准入管理。完善矿产资源管理体制，加快《矿产资源法》的修订，已成为时代的必然选择。