南方日报记者 梁维春 摄
往水里投入一块石头，以石头为中心会产生向外扩散的水波，荡起一圈圈涟漪。“双百工程”就像这块石头，投进了惠州的社工圈子。
去年11月，广东省民政厅等5部门联合发文实施“广东兜底民生服务社会工作双百工程”，进一步发挥社会工作在基本民生保障、基层社会治理、基本社会服务等方面的积极作用，立足镇街、深入村居，打通为民服务“最后一米”。
与过去不同，“双百工程”社工站（点）人员全部由乡镇政府（街道办）直接聘用和管理。这种新的探索改变了以往政府购买社工服务的模式，但也意味着，一段时间内，地方政府从第三方购买社工服务的总需求量会有所缩减。
今年5月，惠州市“兜底民生服务社会工作双百工程”部署推进会召开，“双百”社工招聘工作也相继启动。毋庸置疑，全市120余家社工机构最先受到波及，尤其是服务领域、资金来源更为单一的中小型机构。
“这不过是一次更大的‘风浪’，这么多年大家都已经习惯了。”惠州的社工机构发展至今十余年，又一次面临现实的拷问：如何留下来，如何走下去。在大趋势裹挟下，置身其中的人，也还在努力寻找问题的答案。
●南方日报记者 于蕾
新规下社工机构的危与机
失落、迷茫、焦虑、接受，然后顺其自然——面对“双百工程”对政府直聘社工模式的探索，几乎每一位惠州中小型社工机构的负责人都经历了这样的心理波动。
作为惠州首批成立的社工机构惠州市西湖公益服务中心（下称“西湖公益”）的总干事，敬天燕2019年才从深圳回到惠州负责机构的运营。她刚慢慢适应角色，信心满满准备大干一场，结果“一盆冷水就泼了下来”。
西湖公益是一家典型的中小机构，目前在运营的项目包括惠阳区的4个“三社联动”社工站和大亚湾区的2个社区服务站点，全职人员20人。去年项目最多的时候，全职人员能达到三四十人。
全惠州实际运营的70多家社工机构中，除了两三家百人规模的大机构，基本都是像西湖公益这样的中小机构：项目不多，人也不多，服务领域相对集中。对于这样的中小机构，若原有服务领域政府购买服务需求大幅缩减，他们将面临生死存亡的重大危机。
在惠州，民政系统在政府部门购买社工服务的总体需求中，至少占比50%。其中，社区综合服务中心、“三社联动”服务站点等基层社区服务点是各县（区）民政部门购买社工服务的主要需求来源。
按照“双百工程”的实施计划，惠州将在2022年底前分步实现72个乡镇（街道、管委会）社工站全覆盖，以及全市村（居）分片区社工点全覆盖，从而达到困难群众和特殊群体社工服务100%覆盖。这基本将替代过去民政部门在社区领域购买社工服务的需求。
其实，惠州“双百工程”实施方案也有提出，各县（区）在完成“双百工程”岗位设置配备的情况下，继续推动“三社联动”服务平台人才队伍建设，探索机关事业单位、城乡社区、社会组织等社工岗位开发。但是，受到经济发展水平和财政条件限制，大多数县区没有能力延续现有的“三社联动”社工站点，实现双轨制运作。
这意味着，在“双百工程”实施期间，惠州民政领域社工服务购买需求将明显收缩，众多中小机构极有可能陷入“没项目，没资金”的困境。
西湖公益已经危机四伏。今年年底，机构在惠阳运营的4个项目将要结项，那时就只剩大亚湾的2个项目，全职人员也会缩减到10人左右。“如果没有开拓到新的购买项目，把合同期内的项目做完，大家可能就失业了。”敬天燕说。
不像其他在惠州成长起来的同行，敬天燕一度很难适应这样的“风浪”。后来，在业内不断的交流中，她决定顺其自然，之前的焦虑也变成了好奇。“我开始好奇，‘双百工程’实施3年后会怎么样？直聘会提高社工对职业的认可度吗？是去机构化好，还是社工机构百花齐放运作更好？”
“虽然‘双百工程’对机构冲击很大，但对行业未必不是一件好事。”她说。
中小社工机构亟待专业化
“这不过是一次更大的‘风浪’，这么多年大家都已经习惯了。”社工圈里讨论起“双百工程”的新模式时，敬天燕常常会听到这样的宽慰。
那些已经习以为常的风浪，某种程度上，是惠州社工机构发展的阿喀琉斯之踵。作为非营利性的民办非企业单位，社工机构主要靠承接政府职能转移生存，任何政策变动对机构都可能是一场波折。
作为惠州早期的社工从业者，惠州市惠和社会工作服务中心（下称“惠和社工”）的创始人叶素丹尝尽了这样的波折。她说，从2012年成立至今，机构迎来了很多个“春天”，也遇到过很多个“倒春寒”，一直都是“求生存”的状态。
第一个“春天”，是从2013年开始的。那年起，惠州计划历时5年在全市建设100个社区综合服务中心示范点，针对不同群体需求引入社区社工开展专业社会工作服务。每个示范点运营费主要由县（区）财政承担，前两年市级每年补助26.5万元。
政府购买社工服务需求蓬勃增长，社工机构发展也如雨后春笋。通过惠州市民政局公开招标，2015年，惠和社工拿到第一个社区综合服务中心项目——水口街道湖滨社区，服务期为两年。“那时候虽然业务不多，但大家都充满了希望和斗志。”叶素丹说。
正当社区服务效果慢慢开始显现时，第一波“倒春寒”来了。由于有些县区财政压力大，包括湖滨社区在内的一批社区综合服务中心项目约满便叫停了，后来有的县区还出现长期拖欠项目经费的情况。
这样缺乏长远规划、财政保障的购买服务政策，长期困扰着惠州的社工机构。每次临近结项，很多机构负责人都会感到焦虑和不安。毕竟对资金来源单一、服务项目有限的中小机构来说，政策的不稳定很可能会成为机构的致命一击。
惠和社工决定将服务的触角伸向更远的地方，在政策相对稳定的博罗、惠阳、大亚湾等地开拓项目。而惠城区首家社工机构——惠城区彩虹社会工作服务中心，一直只专注本地服务，以致在更大的“风浪”到来前就遭到了“致命一击”。
2019年5月，根据省里部署，惠州市民政局提出力争到2020年实现“三社联动”服务平台全覆盖。这意味着，原有的社区综合服务中心要转型升级为“三社联动”服务平台。
然而，受到政策衔接、财政制度改革等影响，部分县区“三社联动”服务站的公开招投标计划迟迟没能确定。但彩虹社工一直在等，即便最后一个运营项目也临近结项，他们还是在等。“那种心情特别复杂，觉得应该还有机会。”原彩虹社工执行总干事李雪玲回忆道。
同年12月12日，惠城区民政局发布公告，为16个“三社联动”社工服务项目招标。25天后，5个社工机构中标，彩虹社工不在名单之列。不久，这家由深圳龙头社工机构作为顾问的彩虹社工，解散了人员，成了僵尸机构。
如今，新的政策下，以社区为主要服务领域的惠和社工也即将站在悬崖边上，甚至陷入比彩虹社工更艰难的处境。叶素丹倒有一种“走一步看一步”的乐观：“机构发展不下去也未必是一件坏事，‘双百（直聘）’的形式如果能让社工发展好，寻求到专业性，那对行业就是好事。”
社工频繁流动导致行业转型难
今年5月，省民政厅发布公告，公开招聘“双百工程”社工6364名。公告明确，录用人员将由乡镇人民政府（街道办事处）与其签订3年劳动合同，这让不少机构社工跃跃欲试。
西湖公益驻大亚湾蓝岸社区综合服务中心的一线社工陈晓哲也报名了。她是社会工作专业毕业，虽然去年才进入社工行业，但机构已经将她作为骨干成员在培养。如果不是受疫情影响招考工作延期，她可能已经在双百社工站上岗了。
“政府直聘应该比机构更稳定。”这不仅是陈晓哲想要离开的原因，也代表了惠州社工行业的普遍看法。不少机构负责人也觉得，虽然“双百工程”对机构冲击大，但对社工影响相对不大，大多数符合年龄要求的社工可以通过转岗或考试成为双百社工。
这正是令人意外的地方：双百社工是因政策而生的岗位，岗位的存续受到政策延续性影响，为什么会比机构社工更稳定？
因为中小机构更不稳定。“对小机构来说，工作人员真的是有些动荡。大机构会好一些，可以在不同项目之间调动；但是小机构的话，没有项目怎么调？”李雪玲说。
周期购买背景下，社工机构尤其是中小机构，一般会采用项目制用人的方式。机构一般只保留少数固定员工，包括总干事、行政人员以及提供一线支持的社工督导，一线社工往往是在新项目确定后再进行招聘。机构一般只与一线社工签订1年期的劳动合同，项目结项后可能就不再续签。
像是西湖公益驻惠阳区平潭社区综合服务中心的一线社工陶月圆，她入行六年多，已经被动换过两次机构。她所在的项目一般每两年重新招投标，中标机构也难免会有轮换。陶月圆为了照顾家庭，不愿到离家远的地方工作，好在新中标的机构也愿意留下她这样对社区情况熟悉的“老人”。
但这只是一种相对理想的情况。事实上，不是所有的项目都能延续下去，不是所有的社工都愿意频繁更换机构，也不是所有的新中标机构都有工作机会留给原有的社工。“这个行业一直都是没有安全感的。”陶月圆说，每次合同快到期的时候，她都担心自己会失业。
项目制下，中小机构经历着一线社工的频繁流动。这对原本就因薪酬待遇问题流动率偏高的行业来说，更是雪上加霜。“但对小机构来说，有时候也是没有办法，狠心也有狠心的理由。”李雪玲无奈道。
目前，惠州社工机构99%的资金来源是政府购买服务，也就是项目运营经费。以社区综合服务中心项目为例，往年的招投标公告显示，每年固定经费35万元，主要包含：社工等工作人员工资福利、管理费、网络费、活动费以及顾问费（0.5万元/年）等。
其中，唯一能为机构所用支付固定人员工资、支持运作发展的费用只有5%—15%不等的管理费。一旦项目周期结束，中小机构往往面临资金中断，没有资金自然也就没有能力养人。
相应地，中小机构必须承担人员频繁流动的后果：“老是在培养新人”。叶素丹说，这是她入行十余年最深切的体会。就像古希腊神话中的西西弗斯，每当用尽全力将巨石推近山顶时，巨石就会重新滚落到山底，陷入无休止的循环。
社工行业要修炼内功，提升整体专业水平，举步维艰。
多种形式寻求资金支持探索新出路
“死等是不行的，这种死等也造成了我们最后的结果。”彩虹社工的解散，让李雪玲反思了许多，结论还是要转型、要自我造血。简单来说，就是找到现有政府购买以外的资金来源。
这种“转型”，每一次项目结项，李雪玲都曾提出来，但每一次都没有结果。个中原因，有“总会有机会”的侥幸，有对非营利性组织如何合法合规造血的困惑，也有政策引导、社会支持的缺位。
这一次，更大的“风浪”袭来，谁都不甘心在大浪淘沙中败下阵来。比起深圳这样社工发展更成熟的城市，惠州社工行业服务规模有限、服务领域集中，机构抗风险能力也更弱。这次的转型更需要破釜沉舟的勇气。
不过，国内社工职业化发展不过十余年，社工机构自我造血还没有多少可借鉴的成功案例，所有人都在摸着石头过河。在惠州，有些机构出发得更早，也走得更远，做出了一些积极的探索。
比如惠州第一家社工机构——惠州市惠民社会工作服务中心。从2019年底开始，惠民社工设立了普惠早教项目团队，关注普通家庭以及低收入家庭的早教需求。他们在惠城区金世界花园小区找到闲置的活动场地，以公益的价格向周边居民提供早教课服务。“每课时30—50元，是一般商业早教的几分之一。”惠民社工总干事郑晓敏说。
这样普惠的价格，很大程度上依赖低价或免费场地的支持，这也是这种模式最大的难题之一。幸运的是，惠民社工在金世界花园的普惠早教中心，通过业委会获得了免费的场地支持，而机构也以每年20个免费早教名额回馈给业委会。
按照郑晓敏的设想，普惠早教服务不仅能解决当代家庭的痛点，还可以通过适当收费在资金上反哺社工服务项目，实现机构自我造血。“目前，普惠早教仍是以机构项目的形式在开展，暂时还处于机构经费支持早教项目的状态。”
对普惠早教未来的发展形势，郑晓敏倒比较乐观。他们正在慢慢转换策略，通过公益创投、政府购买等方式寻求资金支持，试图将项目持续并不断复制。接下来，如果普惠早教项目进展顺利，惠民社工打算成立社会企业，利用这种用市场化方式解决社会问题的企业形式，来支持社工机构的生存和发展。
这套从成都借鉴过来的普惠早教经验，敬天燕也想去效仿。但除了寻找场地的难题，目前，惠州乃至整个广东都尚未明确“社会企业”的认定办法，这让西湖公益的造血计划推进缓慢。
不过，这阵子，敬天燕又重新鼓足了干劲，主动跑去政府部门汇报工作，了解购买服务需求。她决定把更多精力放在其他领域社工项目的拓展上，她觉得，“惠州的社工服务市场远未饱和，只是受经济条件、社会认知、社工专业性等因素限制，很多社工服务需求有待开拓”。
“这一波‘风浪’来了，大家都会去求生存，总会有机构想到办法活下来，也总会卷走一批。”敬天燕想带着机构活下来，“以前惠州有社会组织孵化基地，现在可不可以启动另外一种孵化或者保育计划？”
■对话
深圳大学法学院社会学系教授、深圳大学中国社会工作实务创新研究中心主任徐道稳：
社工机构可探索向社会企业和慈善组织转型
今年“双百工程”探索政府直聘社工的形式，改变了过去政府购买服务的方式。惠州一些中小机构面临项目减半，甚至生死存亡的危机。同时，社工机构长期依赖政府购买、缺乏自我造血等局限性，也在新政下集中显现。
对社工机构来说，要如何实现健康可持续地发展？南方日报记者采访了深圳大学社会学系教授徐道稳。
南方日报：您有观察到“双百工程”对社工机构的影响吗？您如何看待这种情况？
徐道稳：今年“双百工程”在广东省全面铺开，这是对过去社会工作领域“政府购买、民间运作”方式的颠覆，也是对社工行业发展的一次大胆探索。
以前，省内社工服务行业基本是百分之百的机构化，这种“一刀切”的方式也在发展过程中出现了一些问题。那现在在社区社工服务领域，采用去机构化的方式，让整个行业政府购买服务和政府直聘两种方式并存。我相信，经过几年的运作，两种模式的效果和问题会逐步显现，到时候可以进一步总结和完善。
此次“双百工程”确实会对社工机构产生一定冲击，尤其是中小机构抗压能力相对更弱。各个地方也由于社工行业发展不同、政策落地进度不同等，对机构影响的广度和深度会有所差异。
相比深圳，惠州社工行业整体规模不大，服务领域比较集中在民政，服务对象以政府兜底对象为主，这种情况下，社工机构受政策变化的影响也就会更大些。但是站在政府的角度，政府要关注的不仅仅是某些机构的生存发展，更要考虑整个社工行业的未来。
南方日报：目前不少社工机构陷入生存困境，机构要如何自救？政府应如何引导支持机构走出困境？
徐道稳：“双百工程”影响范围有限，基本只集中在社区兜底服务领域。社工机构可以积极开拓其他领域，掌握不同领域的服务需求，设计个性化、特色化的服务项目，以服务换资金。
目前我国社会工作总体政策环境比较好，国务院政府工作报告中曾提出要大力发展社会工作，公共卫生、社区矫正、未成年人司法、乡村振兴、社会治理等领域都有发展空间。地方政府和部门可以引导社工机构进入这些领域，这样既给机构发展空间，也能解决这些领域服务不足、人才不足等问题。
南方日报：社工机构要想实现长远发展，您有什么建议？
徐道稳：社工机构发展遇到的问题，归根结底还是因为资金来源过于单一，几乎全部来自政府。虽然考虑到我国的国情，政府购买仍应是社工机构的主要资金来源，但还要有一些民间化的资助丰富机构的资金来源。
目前在我国，要实现资金来源多元化还需要一个较漫长的过程。第一，要有政策引导和制度支持，让社会资金愿意流向社工行业；第二，社工机构要练好内功，提高自身专业化水平；第三，要提高社会对社工职业的认知度和认可度。这些事情说起来容易，但要真正有所改变，都需要时间。
社工机构要创新转型，我觉得有两个方向可以探索。一是转型为社会企业，用企业化、市场化的方式解决社会问题。社会企业也是企业，可以营利，但会在利润分配上有所限制。二是转型为慈善组织，可以申请公开募捐资格。不过这都需要政策支持，包括对“社会企业”的认定方式、由社工机构转型成的慈善组织可以享受的优惠等。
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