中国行政区划改革 地名视点 | 从新中国行政区划变革谈当前行政区划调整

引导阅读

行政区划关系到国家政治、经济和社会发展的全局，是一个重大的战略问题。行政区划的改革和调整应根据政治、经济和行政的需要，按照法律法规，在充分考虑经济和地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯等因素的基础上，认真进行。行政区划是历史性的，不断变化的，但相对稳定，所以人们有时会觉得一直都是这样。

青岛市部分行政区划调整动员大会(数据图)

行政区划，一个听起来耳熟但不是很清楚的词。

根据专业书籍的解释，行政区划是国家对行政区域的划分。国家根据行政管理和政治统治的需要，遵循有关法律法规，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地域差异、人口密度等客观因素，实行行政区域的分类和调整，将国家划分为若干不同层次和规模的行政区域体系，并在每个区域设立相应的地方国家权力机关和行政机关。

因此，行政区划是历史性的，不断变化的。但相对稳定，所以有时候会让人觉得一直都是这样。比如在我们自己的国家，行政区划似乎从古至今都没有变过。事实上，这种变化一直在发生，有时是大规模的。

十个省已经被删除

新中国成立时，全国有52个省级行政区，其中29个省，12个直辖市，9个行政区，1个自治区(内蒙古)，1个地方(西藏)。现在看来有点奇怪，当时东北一分为九，直辖市不仅包括南京、武汉、广州、重庆、沈阳等大城市，还包括抚顺、鞍山、本溪等中小城市。后三个城市成为直辖市，可能和他们的煤钢基地有关。

新中国成立后的四五年间，省区划大幅度取消，共撤销10个省、9个行政区、9个市、1个地方；新成立了四个自治区，省级行政单位数量改为30个。

这个废除跟内蒙古自治区的成立有很大关系。

内蒙古自治区成立于1947年5月，是我党维护领土完整和民族团结的一件大事。

1945年9月，就在日本投降后，伪蒙古政府的宫廷主席英国达赖喇嘛聚集了一些贵族、民族精英和年轻的蒙古知识分子，在苏尼特右旗成立了“内蒙古共和国临时政府”，并派出外交使团寻求外援。这件事引起中共中央的严重关注，乌兰夫受命处理。10月，乌兰夫带着几名随行人员来到“临时政府”所在地，在非常困难和危险的条件下开始工作。他积极宣传党的民族政策，为青年工作，很快取得了明显的成效，成功解决了这一事件。

几乎与此同时，内蒙古东部一些伪满洲国官员、封建精英和有分裂倾向的人也在从事分裂活动，公开进行“内外蒙古合并”。

中共中央电报:“在我们目前控制热点、发展东北、取得华北优势的政策下，内蒙古在战略上起着极其重要的作用。妥善解决内蒙古的民族问题，不仅关系到内蒙古民族自身的解放，而且可以建立我党我军的后方。”

根据中共中央指示，经过周密准备，乌兰夫于1945年11月25日在张家口召开了内蒙古团旗代表会议，成立了内蒙古自治区运动联合会。这是一个广泛的统一战线组织，其任务是统一领导内蒙古自治运动。同年11月开始与东蒙古代表接触，12月派团赴东蒙古工作。1946年4月3日，在承德召开了研究东西蒙古自治运动统一的会议，自治运动联合会和东蒙古自治政府的7名代表出席了会议。经过乌兰夫的努力，双方终于统一了思想，达成共识:在中国共产党的领导下，内蒙古实行民族区域自治。

1947年5月1日，中国最早的自治区内蒙古自治区成立，为新中国成立后民族区域自治制度的实施发挥了重要作用。

1947年4月3日至5月3日，内蒙古人民代表大会在王叶寺(今乌兰浩特市)召开。会议决定，5月1日内蒙古自治区政府正式成立，乌兰夫当选为自治区政府主席。

民族自治是中国共产党的一贯主张，在中国共产党第二次全国代表大会上得到确认。1949年3月5日至13日，中共七届二中全会在河北省西柏坡召开。会议期间，中共中央负责人讨论了内蒙古的行政区划和自治形式。初步形成了一种意向:废除热河、察哈尔、绥远三省，为内蒙古形成东西统一的自治区创造条件。

1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议在北平召开，会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。方案明确规定新中国用民族区域自治解决国内民族问题。

1952年10月，经中央人民政府国务院批准，察哈尔省撤销，省内的察哈尔盟、锡林郭勒盟调回内蒙古自治区。

1954年3月6日，内蒙古与绥远省合并。1954年8月，宁夏省被废除，其行政区域并入甘肃省和内蒙古。

1956年1月1日，热河省被废除。热河省的六个旗县划归内蒙古自治区。到今年6月初，内蒙古基本恢复了历史区域。

这期间中央还取消了辽北、安东、合江、松江、嫩江、兴安六省，重新划分为现在的东北三省；把西康省一分为二，西部是西藏，东部是四川。

1955年10月1日，新疆省被废除，新疆维吾尔自治区成立；

1958年3月5日撤销广西省，成立广西彝族自治区(后改为广西壮族自治区)；

1958年10月25日，从甘肃省划出部分地区，成立宁夏回族自治区；

1965年9月9日，西藏自治区成立；

1967年1月2日，天津重新升格为中央直辖市；

1969年中央缩小内蒙古面积，将其东部置于黑龙江、吉林、辽宁三省，西部置于甘肃、宁夏回族自治区，从而将内蒙古面积缩小了近一半；

1979年，内蒙古恢复了历史版图。1984年，海南省成立。1997年，重庆成为直辖市。

新中国成立初期，东北、华北、华东、中南、西北、西南也有六个行政区。这种行政区域基本上是一个党政军一体的政治体系。1953年的高饶事件直接导致了地区制的废除。1954年4月7日，中共中央政治局扩大会议决定取消主要地区和六大地区的第一级党政机关。

目前，中国有34个省级行政区，即23个省、5个自治区、4个直辖市和2个特别行政区。

一个省应该管理多少个县

2004年，有媒体发表文章称，中国行政区划改革将于当年正式启动，两年内完成。基本内容是全国分为50个省。报道称，这一消息是民政部一名官员在接受香港媒体采访时透露的。

这前后，关于分区制改革的传言层出不穷。有的说全国分50个省，有的说分60个省，有的给出详细的分区规划。这个方案的基本原则是划分大省大区，在几个省的周边地区以一个大城市作为省会，形成一个新的省，有点类似解放前的区划。还提出了改革的整体思路:减少省县，让省县直辖，创新城市体制，让乡镇自治。

但主管全国行政区划的民政部对此坚决否认。一位要求不具名的民政部官员表示:“民政部从来没有召开过关于行政区划改革的会议。这都是媒体自己炒作。”

专家还指出，虽然民政部在行政区划改革理论中占据核心地位，但能决定对我国现有行政区划进行重新分配的是民政部，影响大，事情复杂。否认是很自然的。

尽管如此，许多专家仍然看好“行政区划改革”的说法。现实是，地方政府已经开始改变行政区划，是否会有大动作，这是不争的事实。比如合并乡镇。民政部公布的数据显示，1999年以来，25个省完成了乡镇合并工作，共合并乡镇7196个。而且省辖市的试点也在一些省份开展，比如浙江省义乌市就是试点之一。

研究中国行政区划历史的专家指出，从历史的角度来看，中国缩小省的行政区划范围，回归省县管理应该是一个合理的趋势。

中国行政区划研究会理事、复旦大学博士生导师何教授著有《师夷长技:中国行政区划史新视野》，在历史行政区划研究领域影响广泛。

周说:“自秦朝以来，中央和地方之间的行政管理一直是两级的。历经两千多年，经历了从两个层次到多个层次的三个周期。”

秦开创了郡县制。汉朝时，国家建立在郡，由三级管理。魏晋南北朝时期国家的作用名存实亡，应视为二级管理。明朝是三四级混合结构。清代，取消州是省、府、县三级结构。民国政府取消政府，成为省县架构。这是第二个周期。

“领导级别多了不方便。两个级别最好，但是省内面积大就不方便了。中国有2000多个县。最好的设置是一省直接管50个县，中央管40到50个省。”周对说道。

全国有2062个县级单位，很多省管几百个县。比如河北省138个县，河南省110个县，云南省119个县，四川省脱离重庆后140个县。

北京大学历史系教授、博士生导师、《历史地理学》副主编李小聪认为，历史上行政区划的划分主要是以自然环境为依据，如江河流域、河谷盆地等，是为了便于管理。

“我觉得回到秦岭以南的陕西省是不合理的，因为管理起来不方便，回到四川省更合适。”李小聪说:“但是四川省本身已经很大了，需要分。”

李小聪主张，省作为最大的行政单位，面积不能太大，二是民族文化差异不能太大；如果太大，就分开，不要按照旧的思路在经济上把胖和瘦混在一起。

中山大学行政管理研究中心地方政府与区域公共管理研究室陈瑞莲教授从法律角度对现行区划模式提出质疑。她说:“地级管理根本没有宪法依据。”

她认为，当前行政区划改革的主要目标是地方一级的改革。中国于1982年开始在江浙两省设立地级市，并在80年代末90年代初迅速蔓延。到目前为止，70%以上的省、自治区都设立了地级市。但发现这种体制很矛盾，主要表现在地级市从县域争夺权力、资源和人力，而城市的经济辐射效应不强。关键是地级市的设立没有法律依据。

“无论是1982年的宪法，还是以后做的修改，都没有写入地级行政单位。”陈瑞莲说。

区域化调整应谨慎进行

2008年7月，民政部政策研究中心在网上发布了云南省玉溪市民政局干部肖撰写的《中国行政区划调整改革基本思路分析》一文。他的观点应该被民政官员视为基本肯定。

肖还认为，我国行政区划的现状和主要弊端是:一是行政区划过多，管理层次复杂。二、行政区划大小差别很大。人口方面，大省近一亿，小省不到300万；大县(县级市、市辖区)超过100万甚至200万，小县不足1万。面积上，省3万多平方公里，县20万平方公里。就土地宽度而言，如新疆维吾尔自治区、西藏自治区、内蒙古自治区、甘肃省、黑龙江省等，土地宽度都很大，南北跨度或东西距离都在1000公里以上。内蒙古自治区更为突出，东西距离2400多公里，南北跨度1700多公里。这些条件的存在不利于地方经济建设，也不利于国家行政管理和社会稳定，对国家的长期稳定和经济社会发展具有潜在的负面影响。改革和调整行政区划势在必行。

然而，行政区划关系到国家政治、经济和社会发展的全局，是一个重大的战略问题。行政区划的改革和调整应根据政治、经济和行政的需要，按照法律法规，在充分考虑经济和地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯等因素的基础上，认真进行。

在具体实施过程中，必须因地制宜，分类指导，不设标准，不设模式，从实际出发，充分整合各种因素。坚持科学规划、依法行政、分步实施、稳定保障的原则，按照“有利于区域经济形成和发展、城镇合理布局和健康发展、促进民族团结和维护社会稳定、降低行政成本和提高行政效率”的总体思路开展工作。

肖在文章中建议，土地跨度较大的新疆、西藏、内蒙古、甘肃、黑龙江等省应先行调整，远离省辖中心的偏远地区应就近安置在邻近省份。这样就不会增加省级机构，也不会增加财政支出。

其次是取消地级行政区划，实行省直管县体制。继续退出乡镇，实行乡镇自治。

农村税费改革以来，乡镇政府遗留政务不多，农村拆迁补偿和征地纠纷层出不穷。如果乡镇自治了，这些问题就会大大减少。

总之，行政区划改革的目的应该是精简行政机构，减少中间环节，减少官员数量，减轻财政负担，提高行政效率，真正实现“小政府大社会”的格局。