庆祝改革开放40周年和检察机关恢复重建40周年
未成年人提前检察工作
——纪念人民检察院恢复重建40周年
最高人民检察院党组成员、副检察长陈国庆
改革开放以来，随着经济和社会的发展，我国的犯罪现象发生了新的变化，青少年犯罪成为一个引人注目的现象。因此，1979年，中共中央批准了中宣部、教育部等八个单位的报告，呼吁全党重视解决未成年人犯罪问题，强调要高度重视并努力解决未成年人犯罪问题。在此过程中，检察机关立足自身职能，努力贯彻党的“教育、感化、挽救”方针和“教育第一、惩罚第二”的原则，积极探索未成年人犯罪案件的专门检察工作机制。未成年人检察工作从无到有逐步发展，对保障未成年人健康成长、促进社会和谐稳定发挥了重要作用。
首先，未经检验的工作在努力中继续前进
1986年，上海市长宁区人民检察院在审查起诉司成立了第一支“未成年人刑事起诉队”，标志着我国未经审查的工作开始从普通刑事起诉工作向专业化发展。1987年6月，上海市人大常委会通过的《上海市青少年保护条例》规定:“公安机关、人民检察院和人民法院应当分别组织专门的预审组、起诉组和合议庭，采取适合青少年特点的方式方法。审讯、审查和审理少年犯罪案件。”根据这一规定，到1990年底，上海市20个区县检察院相继在检察机关设立了未成年人检察组，负责审查起诉未成年人刑事案件，出庭公诉和预防犯罪。同期，重庆、福建、北京等地的一些检察院也在起诉、逮捕部门设立了专门的办案小组。1991年6月，“两高”、公安部、司法部联合发布《关于建立办理未成年人刑事案件互助工作制度的通知》，规定“人民检察院应当根据办理未成年人刑事案件的特点和要求，逐步建立专门机构”。同年9月，第七届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国未成年人保护法》，规定:“公安机关、人民检察院和人民法院在办理未成年人犯罪案件时，应当照顾未成年人的身心特点，并可以根据需要设立专门机构或者指定专门人员办理。”1992年5月，最高人民检察院在原刑事检察院设立了未成年人犯罪检察工作指导办公室，有力地推动了地方未审查工作的专业化建设。
2002年3月以来，最高人民检察院先后通过了《人民检察院办理未成年人刑事案件规定》等司法解释文件，对地方改革经验进行了总结、固定和规范，逐步形成了一系列独特的未经审查的工作制度和机制。2009年，上海建立并完善了系统的三级免检机构。之后，北京、河北、天津等省市的基层检察院纷纷设立不经检查的专门机构，而河南、安徽、辽宁、黑龙江等地的检察院则通过集中管辖整合司法资源，推进专业化建设。
2012年，修订后的《刑事诉讼法》增加了未成年人刑事案件的程序，极大地推动了我国的未经审查工作。最高人民检察院在公诉机关设立了未成年人犯罪检察工作指导办公室。2012年5月，最高人民检察院在上海召开首届全国未成年人刑事检察工作会议，随后制定发布《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》、《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的通知》、《检察机关加强未成年人司法保护的八项措施》等规范性文件，推动落实国家保护未成年人的法律规定和福利政策。
正是在这样快速发展的背景下，最高人民检察院于2015年8月在无锡召开了未经审查工作座谈会。同年12月，最高检查与不检查工作办公室成立，标志着我国四级不检查机构基本完备，职责范围基本划定，机构框架基本建立，最终确立了基于未成年人特殊主体的独立业务类别。2016年6月，最高人民检察院在浑浑噩噩工作的发源地上海召开了30年浑浑噩工作座谈会，回顾历史，总结经验，展望未来，从新的历史起点出发。然后是《未成年人刑事诉讼指引(试行)》、《关于建立未成年人检察工作评估机制的意见(试行)》、《关于依法惩治侵害幼托儿童犯罪全面保障儿童权益的通知》、《关于开展未成年人检察院刑事执行工作的通知》、《关于集中办理民事行政检察业务试点工作的通知》、《关于开展全国“法治进校园”巡礼的通知》等一系列规范性文件， 《关于加强青少年法治教育实践基地建设的意见》、《关于预防中小学校园欺凌暴力的指导意见》、《关于开展青少年检察工作社会支持系统试点工作的通知》相继出台。 全国未审工作得到快速推进和发展，专门机构和专业化、规范化建设取得长足进步。
二是未经审查的工作取得显著成效
经过30多年的不懈探索，各级检察机关明确了未成年人综合保护稽查工作的发展方向，拓展了稽查工作的内涵和外延。未经审查部门受理的案件范围从未成年人犯罪案件到侵犯未成年人权益案件，再到涉及未成年人的刑事、民事、行政监督，逐步完善，逮捕、起诉、监督、预防纵向一体化，涉及未成年人的刑事、民事、行政活动横向“一站式”，形成了独立的未经审查业务体系。
(一)保障未成年人健康成长，促进社会和谐稳定。一是全国检察机关始终认真贯彻党的未成年人司法政策，坚持少捕少判，大力教育改造挽救每一个未成年犯罪嫌疑人。2003年至2018年9月，全国检察机关拒绝批准逮捕20多万人，不起诉6万多人。二是坚持零容忍态度，依法严惩大量侵害未成年人的犯罪行为，尽最大努力为未成年受害者提供关怀和帮助。张军检察长出席最高人民法院审判委员会审议轻微抗诉案件。第三，推进青少年犯罪预防机制的建立和完善，探索未成年人的临界预防，与学校合作开展青少年法治教育的长效机制等。检察长张军亲自担任北京二中副校长。
(二)初步形成专门的工作制度和工作模式，促进中国特色社会主义检察制度和审判制度的完善。截至2018年10月，已有24个省级检察院设有独立的未经检查的机构，建立了1000多个未经检查的专门机构，近600个专门机构没有建立。目前，我国有7000多名检察官从事稽查工作，先后涌现出一批优秀的稽查人员和善于办案、乐于助人、善于教学的稽查队伍。各级检察机关探索完善了适合未成年人身心特点的社会调查、适合成年人出庭、法律援助、家庭会议、有条件不起诉、单独起诉、封存犯罪记录、心理干预等一系列办案制度，极大地提高了对未成年人的司法保护效果。2013年至2018年9月，全国检察机关开展了近10万人的社会调查，确保31.2万余名合适成年人到场，申请法律援助22.8万余人，召开10.5万余人家庭会议，决定有条件不起诉近2.6万人。许多制度和做法被相关司法解释和规范性文件所吸收，为完善我国未成年人保护制度做出了贡献。
(三)推动完善政法机关未成年人保护协调机制和社会工作体系，形成未成年人保护合力。一方面，通过建立联席会议、重大案件咨询制度、联合签约办案和教育制度，加强与侦查、审判、司法行政机关的沟通与合作，推动各项办案配套工作制度的完善，不断统一办案标准；另一方面，积极加强与综治办、民政、教育、共青团、工商联、妇联、社区和企业的联系与合作，在党委领导、政府支持、社会协调、公众参与下，推进未成年人保护社会化工作体系建设，共同开展帮助、帮助、预防未成年人涉案工作，取得良好成效。
三是全面提高未审工作水平
中国特色社会主义进入新时代，未经审查的工作面临新的机遇和挑战。要面对未成年人犯罪的新变化，如低龄化、暴力化、多样化、流动性和留守未成年人犯罪，坚持特殊的司法理念，克服传统司法简单处罚的偏见，促进社会共识的形成；要理性和平地办案，适应新媒体时代舆论对司法的影响；要优化司法改革内部机构，大力推进未经审查的机构和队伍专业化建设。这些都对未经考核的员工提出了更高的要求，要求其具备优秀的专业水平、强烈的社会责任感和较高的社会工作能力。
习近平总书记强调，“全社会都要理解、尊重、关心、服务儿童，为儿童提供良好的社会环境”，“对损害儿童权益、损害儿童身心健康的言行，要坚决予以防范，依法予以打击”。党、国家和社会各界更加重视对未成年人的保护。检察机关要强化初心，着眼大局，不断提高检察工作的专业化、规范化和社会化水平。
作为检察机关独立的业务类型，主要任务是惩治侵害未成年人的犯罪，保护和救助未成年被害人，教育改造涉案未成年人，预防未成年人犯罪，维护未成年人的合法权益；核心要求是坚持对未成年人权益的特殊优先保护，这是区分少年司法与成人司法的根本意义；工作模式是坚持审查逮捕、审查起诉、法律监督和预防犯罪相结合，实行适合未成年人身心特点的特殊程序和特殊制度；发展方向是实现对未成年人的全面系统保护，最终形成完善的中国特色少年司法体系。
(一)坚持特殊司法理念，最大限度地预防和减少青少年犯罪。查不到的首要目的不是实现惩罚，而是以保护未成年人权益、防止累犯、帮助教育未成年人为出发点、重点和落脚点。因此，对未成年人的特殊指导方针、原则和政策应贯穿于办案的全过程，摒弃不加区别的办案方法。特别是要更加注重特别保护的理念，摒弃传统的报应思想，严格执行特别程序的要求；更加注重双向保护的理念，既要保护未成年人参与犯罪的合法权益，又要保护和救助未成年被害人。因此，需要建立和完善未经审查工作的独立评估机制。2017年11月，最高人民检察院发布了《关于建立未成年人检察工作评估机制的意见(试行)》，进一步说明了建立独立的未成年人检察工作评估机制的必要性和重要性，明确了评估未成年人检察工作的指导思想和基本原则，细化了未成年人检察工作评估内容，把握了工作方向，提高了工作质量，保证了工作实效，推动了未成年人案件特殊诉讼程序和特殊检察制度的实施，实现了对涉案未成年人的特殊保护。当前和今后，要把落实上述《意见》作为重要抓手，切实推进未经审查工作的科学、全面、可持续发展。
(二)坚持理性、和平、文明执法，推进未经审查工作专业化、规范化、社会化。未经检验的工作本质上是司法工作，司法工作人员需要有独特的专业思维方式，才能尽可能实现司法合理化。因此，坚持理性、和平、文明执法办案，强化规范思维，是抓好稽查工作主业，促进稽查事业长远发展的现实需要。
一是重视未经检查的专门机构建设。设立专门机构处理少年司法也是衡量一个国家少年司法制度是否成熟的重要标志之一。中国的司法实践证明，没有未经审查的专门机构，就没有未经审查的案件的专门处理；在未经审查的工作中取得突出成绩的地方，其未经审查的机构必然比较健全。目前，检察机关内部机构改革的基本原则已经确定，并正在稳步推进。省属医院的内部机构，包括未被检查的科室，一般对应最高检查设置，地级检察院的主要业务机构一般对应省属医院设置。至于基层医院，可以根据人数、案件、工作量等不同情况，采取独立机构、检察院、集中管辖、办案组等不同形式。但要真正做到“专职办理”，才能保证不受制约的职能不受影响，工作成效不降低。在此基础上，要全面推行逮捕、起诉、监督、预防一体化的未经审查的工作模式，由同一承办单位负责同一案件的相关工作，做好未成年人刑事诉讼工作。同时，要做好经验总结，适时推广涉及未成年人权益的刑事执行检察和民事行政检察试点工作，实现未成年人司法综合保护的新突破。
二是积极推进无检查办案程序和标准的规范化。进一步完善未成年人讯问程序、犯罪未成年人帮教方法、预防犯罪原则和方法，做到明确、统一、规范，保证质量和效果。同时，要加强司法衔接的规范化，积极与公安、法院、司法行政等部门沟通合作，就逮捕必要性、法律援助、单独起诉、刑罚执行等制度的评估标准、社会调查、证据收集和移送等达成共识，形成未成年人司法保护的合力。
三是促进未成年人保护的社会协同作用的形成。重点是进一步加强与综合治理、共青团、海关工作委员会、妇联、民政、学校、社区、企业等方面的联系与合作。一、积极推进由党委牵头、政府支持、社会协调和公众参与的未成年人犯罪帮教社会化体系建设，共同做好未成年人犯罪帮教调查和犯罪预防工作。其中，要切实做好最高人民检察院和共青团中央联合开展的未经审查的社会支持体系建设试点工作，明确工作原则、范围和方法，实现专业化管理与社会化工作的有效衔接。
(3)坚持探索创新精神，推进中国特色少年司法制度建设。要从更宏观的角度，建立符合少年司法特殊性的独立的少年司法法律体系，整合实体法、程序法和组织法，以少年司法保护为核心，保障少年司法理念和制度的协调发展，走符合中国国情、具有社会主义特色的道路。
梳理改革开放以来未审工作的发展历程，支撑这一事业最宝贵的是我国各级检察机关的共同坚持和奋斗。进入新时代，未经检查的工作只能加强，不能削弱。习近平总书记强调:“让儿童更好地成长是我们最大的愿望。党和政府要始终关心各族儿童，努力为他们的学习和成长创造更好的条件。”检察机关要以习近平新时期的中国特色社会主义为指导，不要忘记自己的首创精神，不要忘记自己的使命，始终践行以人为本、为人民谋福祉的宗旨和追求，加强和改进未经审查的工作，促进未成年人保护事业的发展。
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