中央一般转移支付与边疆省公共服务供给

中国有22800公里的陆地边界，与14个国家接壤。沿边九省陆地总面积达587.68万平方公里，占全国陆地总面积的61%。140个边境县中，107个属于民族自治地方；边境地区总人口2300多万，少数民族人口占近一半。30多个民族与中国以外的同一个民族跨境居住。九省是边疆与少数民族的交汇点，经济社会发展面临的问题既有一般的，也有特殊的。总的来说，边疆不仅是全面建设小康社会的薄弱地区，也是“十三五”期间脱贫的“主阵地”，是现阶段西部大开发重点投资的重点地区。在特殊层面上，边疆省是集少数民族地区、边境地区和贫困地区为一体的叠加区域。特别是西部边疆自然条件差，基础设施薄弱，贫困人口集中，发展起点低，历史债务多，城乡差距大，地区差异显著。与内陆和东部地区相比，边疆省尤其是西部边疆省公共服务支出的财政基础较弱，公共服务供给远低于全国平均水平。

国务院在《促进少数民族地区和人口较少民族发展“十三五”规划》中明确指出:“加大中央财政投入，完善一般性财政转移支付增长机制，进一步向民族地区倾斜一般性转移支付资金和相关专项转移支付资金，确保向民族地区转移支付在总量中的比重继续提高。”中央一般性转移支付作为一种平衡地方财政资源、促进基本公共服务均等化的方式，在我国边境省份的政策效果如何，哪些因素影响边境省份公共服务供给规模，科学评价中央一般性转移支付在促进公共服务供给规模方面的政策效果是本文的重点问题。

1.转移支付与地方政府支出偏好的理论探讨

国外文献综述:转移支付和财政支出之间的关系

西方大多数国家实行分权财政制度，研究中央或联邦与地方财政行为的关系是国外公共财政学派的目标之一。研究课题包括转移支付与地方税收行为、转移支付与地方政府行为、转移支付与地方财政支出的关系。

在转移支付和地方税行为层面，有学者认为财政收入结构不会影响地方财政支出的行为和效率，但也有人认为转移支付会削弱地方财政的运行效率和财政自主权。在转移支付和地方政府行为层面，学者们主要关注财政支出和公共物品供给的效率，认为地方政府之间的财政分配关系反映了中央与地方政府行为之间的博弈和空之间的互动策略，财政转移支付的结构会影响地方政府公共财政支出的效率。在转移支付和地方财政支出层面，国外相关研究主要集中在转移支付的公平性和效率性上，即转移支付能否使地方政府更公平有效地提供公共服务。在效率方面，“蝇纸效应”假说认为，与增加地方公共支出相比，上级政府转移支付或补贴会提高地方公共服务支出的效率。在公平方面，有学者认为，平等而非效率的价值取向决定了政府补贴分配的标准，降低了中央转移支付促进公共服务供给的规模效率。

国外关于中央转移支付对地方公共支出偏好的影响有两种假说:一是资本流动假说。其代表观点是，地方政府对营运资本的竞争促进了地方政府对生产性投资的偏好，如基础设施建设；第二个是“维护市场联邦制”的假设。其主要观点是，为了获得更高的财政收入，地方政府更喜欢生产性投资，而不是重新分配收入资源，如公共服务。

国内文献综述:一般转移支付与公共服务供给

自1994年分税制改革实施以来，学术界对财政资源再分配的公平与效率、财政支出结构和政府竞争问题进行了更多的研究。在财政政策公平性层面，虽然1990-2005年中央财政转移支付促进了各省之间公共卫生服务均等化，但对公共基础教育服务没有显著影响。在转移支付效率层面，由于我国财政转移支付资金分配不规范、监管不力、运行不透明，中央转移支付促进地方公共服务产出的效率较低。在财政支出结构层面，“中央转移支付会强化“重生产、轻民生”的传统治理模式，延缓基本公共服务均等化”。因此，国内对中央一般转移支付与地方公共服务支出关系的实证研究主要集中在两个方面。一是转移支付对地方政府财政行为的影响；第二，转移支付促进了公共服务支出的制度效率。然而，在现有文献中，关于中央一般性转移支付对边境省份公共服务供给规模的政策效应的研究还很缺乏。有研究表明，我国中央转移支付并没有提高地方公共服务支出或社会福利事业投资的规模效率。二、理论假设:一般转移支付如何可能影响公共服务供给在竞争激励层面，一些学者指出，地方政府热衷于“政治锦标赛”，倾向于投资于周期短、见效快、回报高的生产性项目，以寻求就业促进和经济效益，而不是增加社会和民生支出。经过20多年的转移支付发展实践，中央转移支付促进我国公共服务均等化的效果并不理想，也没有显著改善“重生产轻民生”的地方支出结构。中央一般转移支付制度是我国分散财政体制的重要组成部分，也是边境地区大多数省区最重要的财政收入来源。例如，除辽宁和内蒙古外，2014年中央补助收入占财政总收入的比重均高于50%。无论是市场联邦主义、资本流动假说、政治冠军、“蝇纸效应”等理论模型，都认为上级政府转移支付与地方政府公共服务支出偏好之间存在显著的关系。特别是对于财力薄弱的西部地区，中央一般转移支付对边境地区公共服务供给规模有直接影响。提出研究假设:

H1:中央一般性转移支付促进了边境地区公共服务供给的规模化。

中央一般转移支付的重要功能之一是纠正地区财政收支失衡。边疆省区承担着大量的行政责任，但其支出财力却“捉襟见肘”。比如2014年，除辽宁省外，其他8个边疆省份的地方财政收入不到其财政支出的一半，大部分边疆省份能够支付的财力不足1/3。研究表明，上级政府转移支付具有“熨平”地区财政收支缺口的政策效应，从而改变地方政府的支出偏好，强化公共服务供给的财政基础，提高公共服务供给水平。基于此，提出了假设:

H2:边境地区财政赤字较大的省公共服务供给规模较小。

解释转移支付效应悖论的原因很多，其中最重要的是不同的区域经济水平、社会结构、政府行为偏好、预算约束和区域特征。经济水平主要指经济增长、产业优化和发展质量，社会结构主要指社会发展和民生改善，区域特色主要指资源消耗和环境治理，财政预算约束主要指财政规模和支出责任，政府行为偏好主要指政府是否偏好生产性投资或社会民生项目。此外，区域技术创新和公共需求也影响公共服务的提供方式和产出水平。因此，区域发展与民生指数作为替代传统经济增长的包容性指数，能够有效描述边境地区九省经济社会发展的协调程度，减少解释公共服务供给的内生偏差。提出研究假设:

H3:地区发展水平和民生改善影响边境地区公共服务供给规模。

公共服务供给规模与公共服务消费的边际成本正相关。区域人口密度越高，政府提供同等数量公共产品的消费成本越高，单位公共服务需求越大。而我国边境地区，尤其是西部边境地区，人口稀少。例如，西藏120万平方公里的人口只有300多万，而新疆的面积是江苏的10多倍，但人口不到30%。生活在寒冷山区和偏远牧区的人们，尤其是生活在边境地区的人们，远离人口密集的消费市场，人口密度小，公共服务严重不足。提出研究假设:

H4:边境省份人口密度越高，区域公共服务供给规模越大。

在政策层面，《国务院关于印发促进少数民族地区和人口较少民族发展“十三五”规划的通知》明确指出，“中国经济下行压力加大，稳增长、调结构、惠民生、防风险任务日益繁重。民族地区协调各方面关系、承担各种风险、化解社会矛盾的压力越来越大，面临着摆脱贫困、实现全面小康、发展经济、保护环境、加快发展、维护团结稳定的双重任务。在理论层面，可以从一般和特殊两个角度分析边疆省的特殊情况:一般层面，边疆省经济发展滞后，产业结构转型困难，公共服务水平低。2015年，9个边疆省份人均GDP为4.32万元，远低于全国平均水平5.3万元。在特殊层面上，我国大多数边疆省区自然条件较差，历史债务较多，发展起点较低。各级政府承担了大量复杂敏感的民族宗教事务和维护边疆稳定的紧迫任务，导致边疆与内陆沿海地区的问题焦点和发展条件不同，决定了边疆公共事务的治理模式和重点任务不同，影响了提供公共服务的成本。此外，边境安全与稳定、转型模式与跨越式发展、资源开发与环境保护、民族文化多样性保护等特殊的省情，在实践和理论上都影响着边境公共服务的供给水平。定量分析表明，这些内生的前沿省份以不可观测的区域固定效应的形式影响着前沿公共服务水平。提出研究假设:

H5:边疆安全稳定、转型模式和跨越式发展、资源开发、环境保护和民族文化多样性保护共同构成了边疆特殊的省情，并以内生区域固定效应的形式影响着边疆公共服务供给的规模。

三.数据、模型和统计

数据来源和估算模型

本文数据来源于《中国统计年鉴》、《中国金融年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》等。解释变量是公共服务支出规模，解释变量是中央一般转移支付，控制变量是地区财政赤字、地区发展和民生指数、人口密度。所有数据都是对数的，对数据进行平稳性检验。发现解释变量和解释变量之间没有单位根。实践经验表明，边境地区不同省份的公共服务供给水平差异很大。统计检验也证实了模型具有个体固定效应，因此稳健标准误差条件下的固定效应模型主要用于估计参数，而LSDV用于估计模型的个体异质性。

根据理论假设，模型1只包括“中央一般转移支付”，模型2增加“地区财政赤字”和“地区发展与民生指数”，模型3增加“人口密度”，模型4检验是否存在地区固定效应。区域发展和民生指数是国家统计局编制的衡量区域经济和社会发展质量的综合指数，包括经济增长、结构优化、发展质量、收入分配、生活质量、就业、社会发展、生态建设、科技创新、公众评价等维度，可以减少模型的内生偏差。

统计分析

模型1显示中央一般转移支付每增加1%，边境地区公共服务供给水平将显著提高0.056% 。但在模型2中控制区域财政收支水平和区域发展与民生指数后，中央一般转移支付促进边境地区公共服务供给的政策效应减弱53.19%，政策效应降至0.0264% ，说明边境财政收支盈余水平和区域经济社会发展整体质量能够有效促进地方公共服务供给，几乎将原中央一般转移支付的政策效应降低一半以上。换句话说，边境省份财政赤字每减少1%，区域公共服务供给规模就会显著增加0.39% 。边境地区发展和民生指数每增加1%，区域公共服务供给规模将显著增加0.62% 。将“人口密度”纳入模型3后，发现中央一般转移支付促进公共服务供给的政策效应不显著，其政策效应进一步减弱，中央一般转移支付促进公共服务的政策系数降至0.0126%。统计表明，边境省份的人口密度能够有效影响区域公共服务供给的规模。人口密度每增加1%，前沿公共服务供给水平就会增加2.6% ，人口密度是影响前沿公共服务供给水平的最大内部因素。研究表明，人口密度面积作为反映公共服务公共需求和边际消费成本的指标，在需求侧具有加速地方公共服务供给规模的政策功能，不仅导致中央一般转移支付促进公共服务供给的政策效应不显著，而且导致转移支付促进公共服务供给的政策效应下降约52%。模型4显示，以内蒙古为参照，辽宁、吉林、黑龙江、云南、广西、甘肃等六省的情况与地方公共服务供给规模负相关，而西藏和新疆的区域特征与地方公共服务供给正相关，说明西藏和新疆是特殊地区和特殊人群的交汇点， 而自身的区域因素和民族宗教因素影响着地方公共服务供给水平。数据显示，边疆公共服务供给的增长主要来自五个方面:一是中央一般性转移支付； 二是区域财政收支结构；第三，区域发展和民生指数；第四，人口密度；第五，边疆省份特殊的省情，即地域因素。假设H1到H5都是在不同的假设下检验的。

从组内模型的拟合优度来看，从模型4到模型1的估计量的拟合优度依次降低。中央一般转移支付、地区财政赤字、地区发展和民生指数、人口密度和边疆特殊省份有效解释了边疆公共服务供给规模约44%的变动。从复合扰动项的方差信息来看，模型3的政策效应最可靠。在最后一个模型中，虽然边疆公共服务供给规模的方差有56%来自其他因素，但这一政策的影响主要受到不可观测的个体效应的变化，即九个边疆特殊省份的变化的影响。数据显示，边境地区的区域因素和民族宗教因素对边境地区公共服务供给规模有重要影响。由于这些因素不能用单一指标或可观察变量来衡量，中央一般转移支付、地区财政收支结构、地区发展、民生水平、人口密度等只能解释边境地区公共服务规模33%的方差。

四.结论和讨论

多角度考察边疆省公共服务供给政策的规模效应

中央一般性转移支付促进边疆地区公共服务供给的财政政策效应应区别对待。首先，中央一般转移支付能够有效促进边境公共服务供给，解释了13%的边境公共服务供给规模的方差。其次，增加地区财政收支缺口和地区发展与民生指数，不仅会有效削弱中央一般转移支付促进边疆地区公共服务供给的政策效应，还能解释边疆地区公共服务规模18%的方差。第三，人口密度作为衡量区域单位公共服务需求和边际消费成本的有效变量，从需求侧显著影响地方公共服务供给水平，能够解释前沿公共服务规模2%以上的方差，因此中央一般转移支付对前沿公共服务供给规模没有显著影响。最后，边疆省的特殊情况显著影响地方公共服务供给规模，并能解释边疆公共服务供给规模11%以上的变动。

影响边境省份公共服务供给水平的特殊省份分析

从理论上讲，边疆的地域特征和民族宗教因素共同决定了边疆安全稳定、转型跨越发展、资源开发与环境保护、民族文化多样性保护是边疆过去或未来面临的主要省份，共同构成了制约边疆公共服务质量提高的内生因素。这些边疆省份的边疆治理与内陆沿海公共治理模式和问题焦点不同，影响边疆公共事务治理的目标和提供公共服务的成本，导致不同边疆省份的公共服务供给水平不同。这有四个主要原因:

1.边境安全与稳定

近年来，国际热点问题大多聚集在中国周围，包括朝鲜核问题、中亚和克什米尔反恐问题、中印领土争端、跨国犯罪和中缅边境难民问题。此外，在西部边疆快速工业化、城市化、信息化等现代化进程中，社会转型引发的矛盾和冲突也在增加。中央第四次全国工作会议指出，“搞好民族工作的关键是搞好民族团结，维护边疆稳定”。例如，在边防和公共安全支出方面，2015年广西国防支出占地方一般公共预算支出的2.4‰，居全国第二位，而西藏、新疆和辽宁的公共安全支出分别占地方一般预算支出的7.47%、6.62%和5.73%，分别居全国第一、第二和第三位。

影响边境地区稳定安全的社会风险包括与内地类似的社会矛盾，如就业、环保、劳动争议等。以及涉及种族、宗教和边界因素的特殊问题。比如在城市化进程中，不同民族成员之间相互适应和包容，市场经济的发展和快速城市化使宗教文化面临世俗化，信徒与非信徒的矛盾，宗教生活与现实生活，国内外民族分裂，宗教极端主义，暴力恐怖势力的渗透和煽动，恐怖事件频发等。如果这些问题与其他社会风险交织在一起，特别是少数宗教的原教旨主义，很容易导致极端的反社会行为，威胁边境地区的稳定和国家统一。

2.发展方式转变与边疆跨越式发展

近年来，边境地区大多数省区经济增速明显高于全国平均水平，为跨越式发展创造了条件。然而，西部边疆面临着转变发展方式和实现跨越式发展的双重压力。目前，边境地区经济发展总体水平落后，与内陆地区尤其是东部沿海地区差距较大。比如2015年，9个边疆省人均GDP仅达到全国平均水平的81.51%。边境地区产业结构不合理，结构优化压力大。2015年，除辽宁、西藏、内蒙古农业产值低于全国平均水平9.91%，其他六省农业产值较高。黑龙江和西部边疆省份第二产业占GDP的比重比全国平均水平低43.04%。此外，西部边境地区贫困人口贫困程度深，难以脱贫。“十三五”期间，四省藏区、南疆三州、滇桂黔石漠化地区、滇西边境山区是扶贫的主战场。特别是边境民族五省自治区贫困发生率达到12.1%。

3.资源开发与环境保护

边疆省份资源丰富，是我国重要的能源产业基地，同时也是我国最重要的生态功能区——我国重要的水源涵养区、生物多样性聚集区、矿产资源富集区、土地资源储备区和森林资源供应区。虽然边疆资源极其宝贵，但生态系统脆弱，承载力很低，自然灾害和次生风险发生频率高。2015年，边境地区自然灾害造成直接经济损失851亿元，约占全国损失的30%。

另一方面，矿产、农牧业、高耗能产业是边疆省份的主导产业。比如2015年，除西藏外，8个边疆省份的煤炭采选业投资为1222.13亿元，约占全国投资的三分之一；除云南外，边境地区8个省区油气勘探投资约1309.87亿元，占全国总投资的44%。这些产业与前沿能源资源开发密切相关，产业替代少，结构转型瓶颈多。边疆经济发展与资源开发面临两难境地，资源开发与环境保护是制约边疆经济社会发展的“矛盾”。资源很少或没有开发的边境地区很难实现快速发展和跨越式发展。发展太多太快，必然会破坏当地的生态环境。2015年，边境省份二氧化硫、氮氧化物和粉尘总排放量约为1506.81万吨，占全国总排放量的29%，工业废水121.27亿吨，占全国总排放量的16.5%。同时，边境地区水土流失治理面积增加184.29万公顷，占全国新增水土流失面积的34%。因此，边境地区资源开发、环境保护和经济发展之间的内生关系对西部边境地区的可持续发展提出了更高的要求。资源合理开发不仅是边疆跨越式发展的基础，也是维护“两屏三带”国家生态安全战略格局的迫切要求，是转变边疆方式、调整结构、造福民生等深化改革的关键环节。

4.保护民族文化多样性

中国是由56个民族组成的统一的多民族国家。不同民族和地区的文化相互碰撞、交流和融合，共同构建了多元一体的中国文化格局。中国边境地区是多民族聚居区。八个民族省份中有五个分布在西部边疆，占全国领土的52.9%。中国55个少数民族中，除高山族、黎族、畲族外，绝大多数少数民族都集中在边境地区。然而，由于区域因素和民族因素的互动影响，边疆民族文化多样性面临着内部价值诉求错位和外来文化冲击的挑战，如市场经济的冲击、互联网、广播电视、大众传媒等信息技术的冲击。因此，保护、继承和弘扬边疆民族文化，需要构建政府-市场-社会的多主体协同治理模式，尊重各民族的宗教信仰和生活习惯，增强少数民族文化的活力和吸引力。

总之，从多个角度分析影响边疆公共服务供给水平增长的原因，不仅要关注中央一般转移支付等财政激励的外部因素，还要研究边疆财政收支差距、地区发展和民生水平、地区人口密度和特殊省条件对边疆公共服务供给规模的内部影响。 从而因地制宜，与时俱进，切实保障和改善民生，巩固边疆“软治理”的社会基础，让各族人民共享改革发展的成果

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