先还说历史 汉初顺利形成了大治的局面

汉朝创立，以黄老学说为治国理念，这是基于汉高祖和以萧何为核心的官僚集团创立的汉初的各项制度，由于这些制度的相对完善和合理，这才给了黄老学说存在和持续的可能。而众多制度当中，最关键的应该是政治体系和经济体系。而政治体系中关键的就是中央官制、地方行政制度和选官制度。

中央官制是保证权力集中在以皇帝为首的官僚集团手中，完善的中央官制是大一统的前提，也是大一统的结果。中央官制出现问题，必然会导致国家软弱甚至崩溃，或者易主。

地方行政制度是保证国家稳定的必要条件，一个较为合理的地方行政制度，能有效保证税收的收取（国家财政核心），兵源、稳定以及中央的政策得到贯彻，如果此项制度不适合形势，就要调整，调整失败，地方割据，人民起义，边疆危机和动乱就会旋即发生。

选官制度是官僚体系的核心，也极大影响国家政策的制定，因为不管什么制度、政策，执行者是人，而官僚的来源意味着谁将获得权力，以及谁将来能获得权力。

一、中央官制——汉承秦制之三公九卿

周礼曰：“惟王建国，辩方正位，体国经野，设官分职，以为民极”，国家的建立一定要有一定的政治体系，地方上有行政区划，中央和地方也要分设官职，使得国家能够有序运转。

汉朝建立在秦朝的废墟上，一个王朝如何运作他是不清楚的，比如前面叔孙通制订礼仪，就让他感到很舒服，但是一整个国家的治理体系可不是简单就能制订的，所以萧何沿袭了秦朝的各项制度，直到汉武帝之前，除了少部分外，中央官僚体制几乎没有变化。

秦朝制度来源于两个方面，第一是自西周以来的官制，西周官制主要是六卿五官，周的六卿为太宰、太宗、太史、太祝、太士、太卜，六卿之外设有司徒、司马、司空、司士、司寇等五官。也有人认为六卿是指冢宰、司徒、宗伯、司马、司寇、司空，它们分别有另外的称号是天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官。这是相对比较完备的官制。各诸侯国都会参照降格设置。但是到了东周战国时期，礼崩乐坏，周天子失去了对诸侯的控制，同时各国为了富国强兵，纷纷开始变法，由此在官制设定上也出现了变化，这是秦朝官制的第二个来源。到了秦朝大一统后，在原先秦国的基础上略作调整，建立了秦朝的中央官制，但是秦朝猝死后，汉朝建立，几乎全盘接受了秦朝的官制“自周衰，官失而百职乱，战国并争，各变异，秦兼天下，建皇帝之号，立百官之职，汉因循而不革，明简易，随时宜也”。

所有这些官制的核心是皇帝，秦始皇统一六国，自认为德兼三皇功盖五帝，遂称皇帝，自称“朕”，皇室亲属有专用名号，物品有专用名称，以示不同，而中央的官僚是皇帝的仆役，所有权力集中于皇帝一人（幼主、傀儡等特殊情况除外。）但是皇帝一个人不能干完所有的工作，就必须让渡部分权力，给与官僚，所以这是官僚分取皇帝的第一层权力。官僚要有一定体系，而体系内必然有首领，这个首领就是丞相。虽然明废除丞相制度，但是明内阁首辅，清大学士、军机大臣，以及晚清时期内阁总理大臣行宰相职能。

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官僚要运作，就要有权力，这就与皇帝集权是相违背的，官僚权力太少无法运转，权力太大又会影响皇权，所以皇权与相权的冲突贯穿了中国历史，而很多时候中央官制的制定就是围绕这一冲突进行的。

一般来说皇权与相权的冲突，皇权是占绝对优势的，但是如果涉及到外戚，新君登基，幼主临朝等情况，皇权为求稳定，不得不要求相权支持，如果皇帝实力能够壮大，压制相权（外戚等），则恢复平衡，否则相权做大，就可能威胁皇权。

皇权与相权之争不单单是宰相的设立废除问题，实际上相权是官僚权益的代表，一般来说面对被统治者，两者是统一的，但是其他时候彼此又会有巨大分歧，皇权需要官僚，但是必须压制官僚，一旦失控，皇帝会被架空，甚至有生命威胁，皇权孱弱，相权膨胀，皇帝成为傀儡，最终改朝换代的时间就临近了。比如曹操、司马师，后世的五代十国，赵匡胤等等。这个问题以后会专题讨论。

中央官制的设定中，就已经充分考虑到了兼顾集权与高效。汉初，仿秦制，设立三公九卿。西汉的三公九卿与东汉有差异，我们暂时看西汉初。

三公：1.丞相，政府最高行政长官，有一个秘书处十三曹，下辖九卿。

2.太尉，最高军政长官， 负责管理全国军事事务，掌握军权，战时听从皇帝的命令，可凭皇帝的符节调动军队。

3.御史大夫，主要管理记事，其地位相当于副丞相，地位低于丞相和太尉，丞相和太尉品秩为一万石，御史大夫品秩为二千石。主要职责是管理图集、奏章，监察文武百官。御史大夫下设御史中丞；侍御史，弹劾中央和皇宫一切事；监御史，中央派到地方各郡负责监督郡守的御史。

九卿：1.奉常，掌管宗庙礼仪，地位很高，属九卿之首；

2.郎中令，掌管宫殿警卫；

3.卫尉，掌管宫门警卫；

4.太仆，掌管宫廷御马和国家马政；

5.廷尉，掌管司法审判；

6.典客，掌管外交和民族事务；

7.宗正，掌管皇族、宗室事务；

8.治粟内史，掌管租税钱谷和财政收支；

9.少府，掌管专供皇室需用的山海池泽之税及官府手工业。

三公九卿制度从职能上来说比较完善，包含了当时各个方面，对于国家行政体系的正常运转是很必要的，但是也有巨大的隐患，那就是三公权力过大。

三公中御史大夫名义上是管理图集，奏章，但是其最核心的是监察百官，由于其以二千石监察其他官员，包括丞相、太尉，位卑权重，所以必须依靠皇权，皇帝对其也比较放心，以至于后来专门排刺史监察地方官吏，时间一长改变了地方行政制度，此是后话。

最麻烦在于丞相和太尉，其权力非常大，丞相是百官之首，行政体系的核心，其权力过于膨胀，所谓不怕县官就怕现管，诸官僚在丞相直接领导下，就绑定在相权上，如果皇帝孱弱，丞相就几乎独揽朝政。而太尉掌管军权，虽然名义上听从皇帝符节调兵，但是实际操作中，是有可能越过皇帝。比如李斯能够擅自篡改秦始皇遗诏，更立胡亥；比如铲除诸吕，丞相陈平与太尉周勃合谋，掌控军队，就绕开当时的皇帝，诛杀诸吕。

新继位的汉文帝不得不考虑，今日可立己，明日是否可立其他人。汉文帝地位稳固后，就开始针对周勃，采取一系列行动，先是架空周勃，最后将其驱逐出长安，使其远离权力中枢。不过这些举措是针对的只是个人，对于制度上的巨大漏洞，没有进行改动。

但是总的来说，这是一套较为完善的行政体系，朝廷无大变动，能基本完成行政运转，也就保证了国家体系的稳定，在黄老学说的指导下，皇帝也没有对其进行大变动，最多改动名称，而不改变其职权。皇帝只负责大的决策，具体执行交给以丞相为首的百官，已经制定好的政策，皇帝也较少干预，完美契合了黄老学说。在这个完善的行政体系下，汉初顺利形成了大治的局面。