海南候鸟老人留守 究竟是怎么回事？

今年年初，海南省陵水“国茂·清水湾”、海南省万宁市“美亚·榕天下”两个违建项目引发的业主维权事件，备受关注。

据澎湃新闻不完全统计海南各市县政府网站，仅2017年全年，海南全省拆除违章建筑至少465.13万平方米，未拆除的违建存量为183.3万平方米。仅这一年，海南各市县处罚过的五证不全的小区就至少有50个，有的强制拆除，有的罚没金额，开发主体有房地产龙头企业，也有政府部门。

违建的情况不尽相同，然而，用一生积蓄换来违建住宅的业主，在房子拆除后，人生将走向何处?

2015年7月7日，在经历了停电停水80多天后，三亚金阳光小区的1400多户业主所租的50年使用权的房子，被执法部门大部分拆除。他们选择相信法律，用3年多时间一路上诉至中华人民共和国最高人民法院，并在2018年9月得到最高院对三亚相关执法部门“实施强制拆除行为存在诸多程序违法”的认定。

属于他们的故事，却没有因此画下句号。

三亚市崖州区，被夷为平地的金阳光小区地块。

短暂的愉快生活：泡着温泉，身体感觉也好了

在海南三亚市崖州区一小区做保安的魏学祥，今年61岁，来自辽宁省抚顺市清原县英额门镇的一个村庄。除了小区的保安工作，魏学祥还要起早贪黑地捡拾废品，一天工作十六七个小时。他的妻子邓悦今年62岁，患有类风湿，干不了什么重活，力所能及地捡废品帮衬一下老伴。废品一个月换两三百元，偶尔能有500元。在小区附近，他们租住了一间沿街的30平方米的房子，勉强维持着生计。

在三亚火车站附近一个待拆迁小区，来自吉林省吉林市的李景奎与两家人合租着一套房子，今年66岁，离异快20年了。现下，依靠微薄的退休工资维持着生活开销，捡拾废品补贴生活所需。他房间里一个没有靠背的破旧转椅是用捡拾的废品和楼下废品站老板换来的，代步的自行车也是从废品站那买来的。

与妻子离异十几年的李景奎，退休前在吉林市水务集团当司机，手脚易冻裂，腰间盘突出，患有高血压、心脏病，在海南常年暖热的气温里，病症减轻了不少。2015年春节前，他把吉林市郊挨着马市(卖牛买马的市场)的一套带前后院的小二楼卖了，1月26日用28万元租下了金阳光小区西北角的一套约48平方米一室一厅的房子。

“我老家的房子很是不错，但是我一个人生活，每年冬季取暖费我负担不起，当时退休工资每月才1500元。来海南看房子，金阳光有温泉入户比较适合我的身体。我特别注意是不是小产权房，我就了解一下金阳光有没有批复文件，一看批复都有，那块地规划的性质是二类居住用地，50年的承包期，再加上当时的市长亲自在全国各地推介，我就很相信。”李景奎接着说，“2014年7月，我来这看到8栋楼基本盖完了，小区内建设还没好。它不是70年产权那种形式，合同上产权不是我的，我只能租用，我想也不可能30年就拆了吧。出于谨慎，我回去想了一段时间，才在2015年春节前来交了钱。因为我母亲当时还在世，我就回老家和老人过节。”

在那棵古树下他想过，靠这套50年租期的房子，找一个老伴携手走过夕阳。

2014年前后，他们卖了老家的房子来到三亚市崖州区，在金阳光小区租下了50年的房子，想安享晚年，开始新的人生。

4年前，崖州区还是崖城镇，位于三亚市西部。即使是现在，开车走环岛高速也有40多公里路程，约一小时，如果坐公交车，则需要两个多小时。

金阳光小区土地权属于三亚市优质蔬菜开发中心(2012年，与三亚市南红农场、三亚市农业科学研究所重组为三亚市热带农业科学研究院)，土地性质为科教用地，根据三亚政府2011年通过的《三亚市现代农业科教园控制性详细规划》，规划为二类居住用地。

根据三亚市优质蔬菜开发中心与三亚玉井温泉休闲农业发展有限公司2010年的承包合同，蔬菜中心科教用地465.09亩，其中300亩承包给玉井公司，可举办各类学校、科教基地、专家学术论坛会馆，还有玉井温泉古址，为了保护古文化，可以恢复开发、观光旅游、农业休闲、宾馆接待和服务产业;不能开矿、办砖厂和出卖土壤。玉井公司享有这300亩地50年经营权。

金阳光小区是三亚市农业农村局下属三亚市热带农业科学研究院“三亚市现代农业科教园”项目中的配套设施，规划为二类居住用地，包括职工安置住宅、教师学员宿舍等，总用地面积约为3.52万平方米，规划总建筑面积4.548万平方米，限高20米。

4月的海南，气温直上35摄氏度，烈日烧烤着头皮，湿热逼出的汗水很快在脸上成为结晶。魏学祥和李景奎的积蓄已化为乌有，没有能力安装空调，电风扇吱吱呀呀地吹着;舍不得买荤菜，蔬菜挑不太新鲜的买，省下的钱要还债要买药打针要凑钱请律师上诉，一晃就是4年。

2012年的时候，“我去朋友家，朋友领我来泡温泉。温泉冒出来的水特别热，我们带的大塑料桶接好水，要凉一凉才能往里蹲着泡。泡温泉对我家属身体有好处。后来我看到有样板间，我的那套是47平方米的，就是27万元租50年，带家具，我觉得这个价格还能接受。”魏学祥说，“我也怕被骗，又去崖州政府问有没有这个项目，政府说‘有，这个事准’，加上政府附近几百米就有个房屋租赁的点，我才相信才租的。”

27万元租下47平方米的房子，虽然只有50年，但不到6000元的年租金，和当时三亚市区平均25000元/平方米的房价相比，便宜了不止一点点。

温泉水入户的设计打动了魏学祥，回到老家后他把自己盖的3间瓦房卖了10万多元，问姊妹借了钱，再从银行贷了点款，凑够了27万元。“2013年3月27日交的钱，我是农村的，结婚之后没有房子，那时候也是租房子住。结婚五六年以后，一点一点地积攒点钱，在宅基地上把这个房子自己盖起来的。”他说，“2014年12月31日，我从东北过来看房子，大楼都盖完了，那时候灯和开关都没安，我说我没地方住，人家临时安排先给我弄张床，就让我先进去住，一点一点地逐渐给我完善。我就在小区里找活干了。”

深秋初冬，来自五湖四海的候鸟老人相聚在金阳光小区。晚风吹起时，在正对小区大门的古树下，在金阳光小区物业工作的魏学祥自费购置音箱播送热闹的歌曲，大叔阿姨们跳着舞聊着天，300米外的小卖部都能听见风捎来的欢声笑语。

那时，魏学祥每月有2000元收入。泡着温泉，邓悦感觉身体强健了一些，在物业当保洁员，也有1800元收入，物业包三餐，两个老人每月除了日常开销，还掉500元贷款，还能存下一点钱，积攒起来用于归还从亲戚那里借来的7万元钱，数数日子很有盼头。

停水停电后，业主提出行政复议

洒满金色阳光的生活才刚刚开始，意外发生了。2015年4月13日，金阳光小区的楼栋被红漆圈上了一个大大的“拆”，同时停电停水。

只从结果说，金阳光小区未取得建设工程规划许可证和施工许可证，属于违章建筑。

至2015年4月9日，在未取得建设工程规划许可证和施工许可证的前提下，金阳光小区建设封顶17栋楼房，总建筑面积约11.478万平方米。也就是说，依照控规，金阳光小区总建筑面积超出了近7万平方米。

到2015年，金阳光小区总共拥有了来自28个省市的1400多户业主。

2015年4月16日，三亚市综合行政执法局对金阳光全体业主发出《关于限期搬迁公告》，要求当日须将建筑物内所有物品搬迁完毕并撤离;逾期不搬迁的，由此造成的一切损失及后果自行承担;阻碍执法人员执行公务的，将追究刑事责任。

2015年4月23日，三亚市综合行政执法局强制拆除了2栋楼房，1栋4层楼，1栋5层楼。

一份海南省三亚市城郊人民检察院起诉书显示，停水停电期间，金阳光小区业主在2015年4月20日、4月24日向海南省信访局上访，反映三亚市政府在执法程序上未规范执法，要求给予业主公开听证、行政复议等法定的权利，恢复供水供电，停止拆迁。

海南省信访局回执表明，不予受理，请向三亚市信访局提出。业主们表示，至少去三亚市信访局正式上访了4次，并向三亚市政府热线投诉了2次，回复为正在调查。

咨询了律师之后，2015年5月4日，金阳光小区业主向海南省三亚市中级人民法院诉三亚市人民政府、三亚市综合行政执法局行政纠纷。

业主在2015年5月16日向海南省三亚市中级人民法院提交的申请书中表示，在法院判决之前，小区被拆，诉讼即失去了意义，请求法院尽快作出裁定。

2015年7月1日，三亚市中级人民法院向业主发出两份传票，定于2015年7月16日上午证据交换，8月21日上午开庭。同时，三亚市综合行政执法局等相关单位也都收到了传票。

就在三亚市中级人民法院尚在审理，金阳光小区是否违建，有多少建筑面积违建，可否整改都尚无定论之时，三亚市综合行政执法局带着12台炮机500多人，由公安干警24小时维持秩序，共用时9天把该小区夷为平地，却独独留下同样没有拿到施工许可证的3栋职工楼。

魏学祥回忆说，“我是亲眼看着楼被拆掉的。2015年7月7日下午4点多，特警进屋先把人清出来，然后把楼梯和电梯一挡，让你回不去。当时，不是一下子把楼推倒，是先把通到二楼的楼梯破坏，把电梯破坏，一栋楼就算完事，再整下一栋。他们离开都是凌晨1点了，我们就在马路边蹲了一宿，没地方去。”

“从房子被扒掉之后，这个家就变了。以前还觉得是到这来养老，现在回也回不去了，老家房子也没了，欠人家的钱还得还上。欠的这些钱，你回去不还人钱，你怎么面对人家，你面对不了。所以我们俩，就搁这儿想办法，打点工，还房贷，还别人的钱，人家也是血汗钱。”他说，“在崖州，据我所知还有二三十户业主租了房子，我熟悉的有七八户人。走远了，这房子还有没有说法，你想看也看不着，打听也打听不到。”

李景奎说，“因为那次惊吓(小区被拆除)大病了一场，吃了不少药，花了不少钱，后来身体也做了几次手术，所有的钱都花光了。向朋友亲属又借了一些钱，还了一些外债，但借的钱得慢慢还人家。退休工资涨了好几年，现在每个月有2600元，没有其他事情已经入不敷出了，上回得了肺炎一下子花了1000多元药费。没办法，就是捡一些破烂卖点钱，纸壳子、矿泉水瓶子这些东西。”

高院审判：拆除行为程序违法

从海南省三亚市中级人民法院一审，到海南省高级人民法院二审，再到中华人民共和国最高人民法院，业主用三年时间不断上诉。

2018年9月28日，最高院判决三亚市综合行政执法局实施强制拆除行为，存在诸多程序违法：

一是在作出限期履行催告通知的当日，即作出强制执行决定，未给予被处罚人自行履行拆除义务的合理期限;

二是存在对居民生活采取停止供水、供电等方式迫使当事人履行搬迁义务的违法情形;

三是未按照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，在当事人法定申请行政复议、提起行政诉讼的期限届满之后实施强制拆除。

执法程序诸多违法，金阳光小区拆掉的房子却已回不来了。

北京圣运律师事务所律师王有银4月22日对澎湃新闻表示，到目前为止，三亚政府方面没有主动跟业主进行后续事宜的洽谈。

他认为，在本案中，很大一部分的建筑物是符合政府的土地利用总体规划以及符合建筑的修建性规划的。虽然报批等一些手续由于特殊原因没有办下来，但是它并非属于城乡规划法明确规定的必须拆除的。因为城乡规划法明确规定的是严重影响城乡规划的，无法采取其他补救措施的建设行为才能强拆;如果属于可以通过罚款或者采取其他补救措施能够完善的这个建筑是不能够用着最严厉的这种强拆的方法去推平的。

根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

第三十二条第一款规定，当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的实施、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。

澎湃新闻(www.thepaper.cn)4月17日去往三亚市综合行政执法局了解情况。局长王宏宁不在办公室，政策法规科的一名工作人员表示，以法院裁判文书上的为准。

记者在三亚市综合行政执法局的官方网站看到一篇2015年7月14日发布的《依法拆除金阳光小区违建群》，7月7日至7月12日，三亚市委政法委、崖州区、综合执法局、公安局、卫生局、消防局、司法局、吉阳区城管局、天涯区城管局、海棠区城管局等单位联合行动，对崖州区金阳光小区违建群依法实施拆除。共拆除13栋违建及17处简易结构设施，总建筑面积11.4万平方米。

2016年8月15日发布的《三亚两年拆违近600万平方米》则写道，“集中拆除一批严重影响城乡规划、占用基本农田、破坏生态环境、占用交通要道的典型违建，……其中，拆除’金阳光小区’恢复三亚市488亩现代农业科教园项目农业科研用地，发展热带高效农业，有效守护了三亚市的‘菜篮子’工程。”

反思：类似事件如何避免?

其中一个诉讼团队的代理律师、北京圣运律师事务所律师王有银介绍，第一次接触业主是在2015年8月份，当时业主的状态很颓废，他们集体找了相关政府部门反映情况，但是没有部门搭理他们，没有人跟他们讲道理。他们认为花了钱获得了房屋使用权，而且该房屋是政府招商引资来建设政府相关部门批准建设的房子。政府说拆就拆了，没有提前跟业主打招呼，只是发了一个通知，限定他们某年某月某日必须搬走，否则后果自负。他们的家具、财产都砸在废墟里面。他们想要一个说法，希望第一步确认政府违法，第二步再考虑是否能得到赔偿相应的损失。

“现在，最高院已经确认了违法，下一步，如果业主继续要求的话，我们将通过国家赔偿法规定的行政赔偿程序来依法主张损失。”王有银说，“这个案件，广大业主付出了非常多的精力和物力，来回三亚好几趟，住宾馆，都要额外花钱，找相关部门进行沟通协调，以及开庭的时候广大业主又到现场旁听等。在这个过程中，有个别业主退出，主体上的100多户业主一直在坚持。

我非常感动的是这些业主内心对法律的相信，他们不怀疑法律一定会还他们一个公道，所以他们采取了法律维权的途径。

”

最高院指出：一、二审本应判决确认三亚市综合行政执法局强制拆除房屋行为违法，但不具有可撤销内容为由，判决确认被诉强制拆除房屋行为违法。

王有银对此解释到，一个行政行为违法了，如果这个行为还没有执行，可撤销的话就要撤销。比如说，决定要强拆这房子但还没拆，就发现决定是违法的，那么依法撤销这个强拆决定。房子已经拆了，把这个强拆决定给撤销了，没有任何现实意义，只能从法律上确认这种强拆行为违法。

对于业主申请行政复议期间，三亚市综合行政执法局不等法院开庭就进行强拆，王有银说，强拆，涉及到相关的利害关系人，政府机关在做出决策之前应该召开听证会等的方式来征求广大人民群众的意见，听取意见以后合理采纳，如果确实认为说行政行为有正当性合法性，再依法作出相关决定。

最高院的裁判文书同时表明，但是，鉴于违法建设行为历时一年多，经多次制止无效，期间已经充分给予被处罚人和违规购买房屋的购房人维护自身合法权益，及时停止违法行为的机会，至今没有证据证明强制拆除行为造成业主直接财产损失，再审本案徒增诉累，本案不予再审。

王有银解释说，这句话的意思就是实际上业主的合法权利没有受到影响，对于业主是不是需要赔偿，政府是不是做出赔偿，这句话做了一个额外的阐述。“而我认为这句话是多余，因为这个案子中业主并没有直接要求国家赔偿，没有提过要赔偿的问题，诉求就是要求确认政府的强拆行为违法。这多余的一句话可能在将来业主向违法的政府机关提起国家赔偿时，会成为一个障碍。”王有银说。

他进一步说，“

通常来说，政府说的都是对的，老百姓应该信赖政府，这样才有良好的社会秩序。同时，百姓应该享有政府信赖利益保护原则。金阳光小区所在的整个农业科教园项目是经过三亚市委、市政府同意的，而且规划部门批准了，国土部门也批准了，在这之后报建手续不全。很多业主看到市长亲自参与推介，这种基于信赖政府的保护原则在哪?

你不能让百姓都是法学专家，推断出政府以及企业所有的行为，在法律逻辑上严丝合缝、一点问题没有。那样的话，社会成本太高了。”

如果提出国家赔偿，业主能得到什么?王有银表示，按照国家赔偿法的规定，由于政府机关的违法行为造成了广大业主的直接经济损失，那么国家应当予以赔偿。本案中直接经济损失可能是大家交付的租房款。但是，最近这几年最高人民法院通过一系列的国家赔偿的指导案例，也认定这种拆除行为如果实际上造成了损失的扩大化，那么也应当按照市场价格进行补偿。“如果开发商有钱能退给广大业主是最好的，如果开发商没钱，我认为地方政府对于这种赔偿应当承担法定的不可推卸的责任。”