【12款宝马523Li压缩比】“证据分离”改革：“加、减、乘、除”的变化与变化

小组议会

在自由贸易试验区开展“证据分离”改革全范围试点，是国家深化“旁观服”改革的又一重大举措。国务院表示，自2015年上海率先进行“证据分离”改革试点以来，以打破“证书难”、“准入不永”难题为核心的“证据分离”改革继续推进。此次国务院决定在全国自由贸易试验区范围内对523个相关企业经营许可事项进行核对清单管理，开展全范围改革试点，充分显示国家以纵深推进“旁观服”改革的决心和部署，意义重大。(莎士比亚，自由贸易，自由贸易，自由贸易，自由贸易，自由贸易，自由贸易)

第一，“证据分离”改革是深化“旁观服”改革的先机。

开展“证据分离”改革试点，明确政府与市场的关系，简化政府管理方式，加强市长/市场主体地位具有重要意义，是深化“官服”改革，降低企业制度性交易成本，优化经营环境，激发市长/市场活力和社会创造力的“先机”。

第一，有利于明确政府与市场的关系，充分激发市长/市场主体的活力。近年来，随着商业制度改革的深化，企业办理营业执照越来越方便，束缚企业经营活动的“认证”、“认证难度”问题暴露出来，企业的声音也逐渐从注册转变为如何更容易获得产业许可。通过开展“证书分离”改革试点，政府部门进一步清理和取消行政许可事项，将一批行政许可事项从审批记录下来，推进通知制在审批改革中的应用，优化审批服务，以提高审批效率，降低办事成本，使企业进入市场的“大门”，进入行业的“小门”。

第二，有利于创新政府管理方式，加快政府职能转变。“证据分离”改革解除了“企业经营活动”证书多的“认证困难”的束缚，针对批准事项改革方式的变化，反映了政府管理理念、管理方式的根本变化。根据取消行政许可事项、变更文件、实行通知承诺制，只能迫使政府加强事后监督，不断根据新形势、新情况创新监管方法和手段，要求政府部门改变传统的审批流程和审批方式，加强部门间的数据共享、联动合作。“证据分离”改革是“旁观服”改革的典型整合，可以说是改变政府职能、革新政府管理方式的“推进剂”和“放大器”。

第三，有利于形成市场化、法治化、国际化的经营环境。通过开展“证据分离”改革试点，有助于促进我国在计划经济体制下形成的预批准问题的过度弊端，降低企业资金、时间等制度交易成本，有助于通过促进登记解决“爆震”问题，通过监督制度改革解决“严管”问题，改变过去。

第二，制度性的“软环境”降低了营业上的“硬成本”，给企业带来了获得感。

2018年，世界银行对我国影环境的排名由此从第78位跃升至第46位，2019年再次上升至第31位，位居全球第40位，连续两年成为全球优化经营环境改善幅度最大的十大经济体。其中“证据分离”改革功不可没，在推动经营上环境改善方面发挥了重要作用。目前，很多地区很难继续通过大幅降低土地、人力和商务成本来提高发展竞争力的方式。努力降低企业制度交易成本，改善整个地区的经营环境，用制度“软环境”抵消营业者的“硬成本”，深化“凭证分离”改革，提高影像环境的响应度。近年来，“证据分离”改革取得了显著成果。

第一，企业满意度大幅提高。调查显示，经营环境改善较大的企业为88%，满足行政审查改革的比例为92%。企业在“证据分离”改革后，切实感受到了经营环境的优化。通过“证书分离”改革，部分许可证的取消不再需要申办，取消后只需要做文件，还有通过通知约定可以处理的许可证。这些改革措施首先是提高企业认证的体验度和获得感。例如，非特殊用途化妆品批准的第一笔收入改为记录后，企业从改革前的北京批准改为网上申报，实际处理时间从改革前的3-6个月减少到3-5个工作日，市长/市场主体反应热烈。

第二，市长/市场主体的活力得到有效激发。随着改革制度红利的释放，扩大业务的市长/市场主体数量持续增加。以上海实施的“证据分离”改革为例，从纳税主体数量的增加来看，2018年比2015年同期增长了59%。从就业人数持续增加来看，2016、2017、2018年上半年分别增加了6万人、4万人和4万人。外国投资的实际数额继续增加，2016、2017和2018年分别比2015年同期增加了78%、83%和103%。

第三，政府职能的转变取得了显著的成就。改革给企业降低门槛后的便利，把事后监督的挑战交给政府，实现了政府管理理念的重大转变。以上海浦东新区为例，全区327家相关企业审批事项均达到“一网通事务所”和“最多一次”，其中“不见面，审批”已达到53%，实际处理时间达到3.3个工作日，法定时限为22日。

三、《许可证分离》改革升级版的全面适用试点

这次“增证分离”改革按照“减”和“简”的理念，将“增后减”和简化过程作为提高市长/市场主体工作感受的重要方向，创新“观”和“福”的手段，更重要的是旁观结合和优化服务。

第一，简正权“减”，根据后遗症降低进入壁垒。“直接取消批准”、“批准变更记录”是四种分类推进改革方式中力量最大的，旨在全面整理各类相关企业行政许可等，对不涉及重大风险的许可事项，在保证有效监督的前提下，逐步减少“证书”数量，最终取消批准。

目标，让越来越多的企业在获得营业执照后即可开展经营，从而降低企业进入市场的门槛。此次改革中，直接取消审批类事项的划分标准中，提到了“对设定必要性已不存在、市场机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理、通过事中事后监管能够有效规范的涉企经营许可事项，直接取消审批”，更加遵从市场规律。如“对外贸易经营者备案登记”，根据原国家工商总局2017年的规定已经纳入“多证合一”改革范畴，整合并入营业执照进行登记，根据此次改革要求，属于“设定必要性已不存在”事项，改由商务部门和市场监管部门通过数据互通实现企业登记信息共享，进一步方便了企业在获取“多证合一”营业执照后顺利进入市场。又如，“从事强制性认证以及相关活动的检查机构指定”，改变了过去由市场监管部门审批并指定特定机构进行强制性认定的方式，让市场在资源配置中发挥决定性作用，用由认证机构对工厂检查结果及认证结论负责的方式，取代政府“背书”的传统监管方式，有力释放了市场活力。

第二，强化监管做“加法”，只有管得好才能放得开。“证照分离”改革的核心在“放”，关键在“管”，因为只有管的好才能放得开。长期以来，一些审批事项，政府部门放不下、减不了，很大程度是因为缺乏行之有效的管理手段，怕取消了许可，管不住、出乱子。所以在改革过程中要始终把放管结合置于突出的位置，以更好的“管”保障更活的“放”，改革成效才得以更加显著。此次改革重点强调了“创新和加强事中事后监管”的重要性，“直接取消审批”“审批改为备案”“实行告知承诺”并不是一放了之，“不批不管”“只批不管”“严批宽管”，而是监管任务更重了，要更加突出审批与监管的衔接，更加突出监管手段方法的创新。如，在跨部门联合监管和“互联网+监管”方面，各地就要因地制宜创新监管方式手段。在这方面，上海浦东新区在实践中探索出了“双告知、双反馈、双跟踪、双随机、双评估、双公示”的“六个双”事中事后监管机制，实现面上全域覆盖、点上全链条打通，打造信息共享、有效衔接的监管闭环。又如，告知承诺制，作为“证照分离”改革方式的重要创新，其核心就是以信用为基础，实现事前承诺即可经营，而这项制度能够有效推进的背后则是强有力的信用监管。此次改革突出强调了“依法查处虚假承诺、违规经营等行为并记入信用记录，实行失信联合惩戒”，并指出对于不符合承诺条件开展经营的企业，若逾期不整改或整改后仍达不到要求的，要依法撤销许可证件并承担相应责任。从这个意义上讲，告知承诺制将进一步强化市场主体的信用意识和诚信意识，让诚信约束机制发挥作用，推进社会诚信体系建立。

第三，优化服务做“乘法”，数据多跑路群众少跑腿。“证照分离”改革整个过程，既有取消审批的“放”，也有强化监管的“管”，还有提高办事透明度和企业可预期性的“服”。此次改革更加体现了寓放于服、寓管于服，把优化流程、创新服务贯穿于各类改革方式实施的全过程，树立以市场主体为中心的思想，问需于企、问策于企、问效于企，变“政府端菜”为“企业点菜”。此次改革中，优化审批服务类事项的数量从2016年《上海市开展“证照分离”改革试点总体方案》中的75项，拓展到442项，在实现对所有涉企经营许可事项全覆盖的同时，对优化服务类事项进行了非常细致详实的规定，有助于杜绝各地改革探索中将不愿改、不好改的事项全部扔进“优化服务筐”的做法。一是强调“下放审批权限”，对由自由贸易试验区实施更为便捷高效、能够有效承接的事项，将审批权限下放或委托给自由贸易区所在地有关主管部门，最大程度实现区内企业就近办事。二是压减审批要件和环节，强调“坚决取消奇葩证明”，采取并联办理、联合评审等方式优化办事流程，主动压减审批时限，结合“一网通办”等互联网政务服务，真正实现数据网上行，企业少跑腿。三是创新采用延长或取消有效期限的监管方式。对许可证件设定了有效期限但经营许可条件基本不变的，原则上可延长或取消有效期限，减少了企业不必要的跑腿办理。四是公布了总量控制条件和存量情况。对有数量限制的事项，要定期公布总量控制条件、布局规划、企业存量、申请企业排序等情况，公开透明，方便企业自主决策。

第四，破除障碍做“除法”，制度创新优化营商环境。“证照分离”改革的核心是破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍，着力降低制度性交易成本，助力新动能成长，释放创新创业活力，增强经济发展动力。一方面，着力破除传统监管的惯性思维。比如，在此次“证照分离”改革全覆盖试点中，审批改为备案类事项的划分标准中，增加了政府部门“要坚决防止以备案之名行审批之实”的规定。过去，由于政府部门按照传统审批思维的惯性，针对备案的行政许可事项照样进行各种实质性审查，导致企业原本以为按照要求上报备案材料即可开展经营业务，可实际上却遭遇了“顶备案之名、行审批之实”的尴尬，显然这并不是“审批改为备案”的初衷。另一方面，着力破解企业的后顾之忧。比如，在告知承诺制事项试点推进的过程中，企业存在对审批结果不确定性的担忧，认为缺少监管部门“背书”，一旦在后期检查中发现问题，企业的整改成本会很大。此次改革中，专门强调“有关主管部门要依法准确完整列出可量化可操作、不含兜底条款的经营许可具体条件”，力求在最大程度上消减审批不确定性，让企业可以放心地选择告知承诺审批方式。

从上海先后开展的两轮针对部分涉企行政许可开展“证照分离”改革先行先试、率先探索，到全国自贸区和部分高新区复制推广上海经验做法，再到此次在全国自贸区范围涉企行政许可事项全覆盖改革试点，透过“证照分离”改革的“加减乘除”，我们可以看到：变的是，“证照分离”改革的事项范围在扩大、实施区域在扩围、企业市场准入的门槛在降低；不变的是，改革的初衷依旧，那就是始终围绕破解市场主体“准入不准营”，解决企业办证难问题，进而由涉企许可改革事项多寡的“物理变化”，演化为政府事中事后监管、优化企业营商环境等“放管服”整体性改革的“化学变化”，实现政府管理理念、管理方式、管理手段的一次根本性变革。（作者为上海市发展改革研究院党委书记、副院长）