超16万亿元地方债风险如何防控?

根据财政部的数据，截至2015年底，我国地方政府债务为16万亿元。债务比率，即年末债务余额占当年政府综合财力的比率为89.2%，低于国际警戒线。财政部相关负责人指出，目前我国政府债务风险总体可控，但存在局部风险，需要引起重视。

14日，国务院办公厅发布地方债务风险管理新规定。对地方政府非法借贷会有什么影响和约束力？

新华通讯社

中国目前的地方债务

风险有多高？

根据国家统计局GDP数据，中央政府债务10.66万亿元纳入预算，我国政府债务负债率为38.9%，低于欧盟60%的警戒线，低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平。记者发现，当前地方债务风险管理主要面临三大挑战:

——部分地区超过警戒线。去年年底，全国人大常委会审议了《国务院关于规范地方政府集团债务管理的报告》。很多成员提到100多个城市400个县的负债率超过100%。记者查询了很多地方的财务数据，发现有几个省的负债率已经超过100%。

——对非法融资的担保承诺。根据预算法、担保法等法律法规，除外债担保外，地方政府不得为任何债务提供担保。但是各地违规担保债务的现象依然难以杜绝。最近，贵州省许多地方财政部门收回的融资承诺书等文件显示，一些地方政府仍在为物流园区、城市建设等项目发放融资贷款承诺书等文件。

审计署对部分地方政府债务进行审计，发现截至2015年底，浙江、四川、山东、河南等省通过非法担保、集资或承诺还款等方式借款153.5亿元。

——“伪PPP”现象持续。财政部相关政策明确要求，严禁通过PPP项目的担保承诺和回购安排等方式进行变相融资。国厚资产PPP事业部副总经理黄斌表示，很多地方PPP项目资金是实实在在的债务，财政资金在风险底部被当作劣质资金使用，本质上是地方政府变相借贷。

国家审计署公布的数据显示，截至2015年底，浙江、河南、湖南、黑龙江等省在基础设施建设筹集的235.94亿元资金中，政府承诺回购社会资本，并不同程度地固化收益。

如何限制政绩冲动导致的非法借贷？

多位接受采访的行业专家和基层干部表示，在地方债务被限制并纳入前期预算管理后，防范地方债务风险的重点转移到了遏制各种非法担保的混乱上。目前，非法借贷现象的背后有很多原因。

从各省公布的前三季度财政收入数据来看，很多地方的财政增速明显放缓。其中，山西和辽宁财政收入呈现负增长，地方收支差距矛盾日益突出。

中央财经大学中国公共财政与政策研究所所长乔保云表示，目前地方财政难以保持高增长，但稳增长、补短板的任务并没有减轻。当地方政府分配的新债务限额不足以填补财政收入放缓造成的收支缺口，地方政府领导人的融资理念不能适应传统粗放式借贷向规范化借贷的转变过程时，就容易出现各种非法借贷现象。

市财政局一位负责人坦言，有些违规担保是无奈之举。相关金融机构以政策性贷款方式融资基础设施项目时，将要求地方政府为企业平台提供担保承诺，否则不予贷款。金融机构转嫁操作风险，必然加重地方政府债务风险。

性能考虑也是一些地方违规借贷的重要因素。一位基层政府负责人坦言，尽管目前经济不景气，但主要领导的绩效考核要想出类拔萃，必须依靠借贷来维持高投入和大规模建设。“不管合法与否，以合理的成本获得贷款就足够了。”。

赵全厚等专家表示，过去相关约束机制不健全，融资渠道也很混乱。一些地方政府领导人在政治成就的驱动下，有强烈的借贷和投资冲动。即使现在地方债务管理规范后，我们还是会选择清仓、实债等违规方式，承诺担保，保证一定的投资增长率。

业内专家指出，新的地方债务风险管理条例提出，政府在高风险领域的金融重组计划和地方债务分类措施将对堵塞地方非法借贷漏洞发挥积极作用。

新规明确，市县政府年度一般偿债支出超过当年一般公共预算支出10%的，必须启动财政重组计划:除必要的基本民生支出和政府有效经营支出外，同级政府其他财政支出应保持为零。增长或大幅减少；处置政府资产，根据市场情况变现，多渠道筹集资金偿还债务。

根据地方债务分类处置办法，新修订的预算法实施后，明确了地方政府和部门不承担债务偿还责任，只依法承担相应的民事责任。最多不超过债务人不能清偿部分的1/2；担保金额不足债务人不能清偿部分的二分之一的，以担保金额为限。

存在本地债务风险事件

如何追究官员责任？

“过去，地方乱借、非法融资屡禁不止。重要的原因是问责制没有到位。”清华大学经济管理学院常务副院长白重恩表示，尽管预算法等法律法规明确，对违法借款的直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以辞退，但由于标准不明确，执行不到位，现实中地方领导因违法借款受到处罚的案例很少。

上述基层财政部门负责人表示，当地财政部门也希望能够按照法律法规进行举借债务，但当地主要领导认为，非法举借的综合收益远高于非法成本，因此相关法律法规难以抑制当地非法举借的冲动，尤其是对于任职期间的大规模举借建设，举借风险抛给继任者的情况非常普遍。

根据地方债务风险应急预案，当发生四级以上地方债务风险事件时，应及时启动债务风险问责机制，并依法追究相关责任人员的行政责任。根据省政府认定的相关责任，依法依纪追究相关责任单位和人员，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。

新规还提出，实施金融重组的市县政府要根据债务风险形成的原因和时间，追究相关人员的责任。如果是现政府任期内举借债务形成的风险事件，在应急措施终止前，政府主要领导同志不得重用或推广；属于离任政府领导责任的，要依法追究责任。

白重恩说，这意味着何时追究责任以及如何开始追究责任有一个明确的触发点。“此外，责任认定和调查的部门和程序有具体的规定，形成了必须追究风险事件的硬性约束。”

“即使离职也会被追究责任的终身问责制，会给官员的非法债务带来巨大冲击。”中国社会科学院财经学院副院长张斌表示，这将迫使地方政府领导人在借钱时更加谨慎、理性地分析综合效益和风险。

专家建议，遏制地方非法借贷，提高金融和财政风险防控能力，需要继续加快中央和地方财政事权和支出责任分工改革，督促地方政府优化财政支出结构，提高借贷资金效率，增强地方债务风险管理的精细化和透明度。

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财务重组计划

整件事是什么？

新华社新《预案》明确，中国将把地方政府债务风险事件分为四级，实行分级应对和紧急应对，必要时依法实施地方政府金融重组计划。那么什么是金融重组呢？财务重组是怎么做的？

财政重组是指在确保必要的基本生活支出和有效的政府经营支出的基础上，在债务风险高的地区依法实施相关程序，通过实施增收节支、资产处置等一系列短期、中期和长期措施，使债务规模和偿债能力保持一致，恢复财政平衡。

启动财政重组计划后，为了偿还债务本息，地方政府首先要加大清缴欠税力度，拓宽财力渠道。这并不是说要加税收乱收费，而是要保证所有应收款项都收齐。除法律、行政法规和国务院规定的财税优惠政策外，地方政府可以暂停其他财税优惠政策，待危机解除后恢复。

地方政府在“开源”的同时，还要下大力气“降本”。根据计划，在金融重组期间，除了基本民生政策的必要支出和政府的有效运行外，本级政府的其他财政支出应保持“零增长”或根据债务风险水平大幅减少。具体来说，它涉及以下几个方面:

一、“三不退”，即没有新的政府投资计划，没有新的政府投资项目，没有需要政府投资的投资资金。已经建立的要制定并严格执行；

二是“削减经费”，包括对出国(境)公务差旅、培训、公务接待等项目实行“零支出”，大幅削减政府咨询、差旅、劳务等费用；

三是“减员裁员”，即政府机关事业单位暂停新增人员，必要时采取减少机构编制、人员等措施；

第四，“清理补贴”，即暂停地方政府机关事业单位补贴政策，清理对企事业单位的各类补贴。

此外，地方政府已暂停土地出让收入的政策计提，所有土地出让收入应在扣除成本支出后用于偿还债务。

根据计划，金融重组的“工具栏”还包括政府资产的处置。地方政府指定的机构统一接管政府及其部门所有的各类经营性资产、行政事业单位资产和国有股，参照市场条件实现，多渠道筹集资金偿还债务。

如果上述措施仍然“无法补洞”，地方政府可以向省政府申请临时救助，包括补偿部分政府债务、减免部分专项转移支付配套资金等。但金融重组方案完成后，省政府可以决定是否收回相关资金。

此外，一旦启动财政体制改革计划，有关市、县政府涉及财政总预算、部门预算、重点支出和重大投资项目、政府债务等事项，必须依法报本级人民代表大会或其常务委员会审批，也必须报上一级政府备案。上级政府应当加强对下级政府报送备案的预算调整方案的审查和评估。认为有错误需要撤销批准预算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会依照法律和程序审议决定。