社会救助法 社会救助法立法之路已走20年 学者称条件已成熟

国务院近日决定建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，这无疑将完善我国社会保障体系中的社会保险制度。

除了相关政策的出台，制度的完善还需要一部完整的法律作为坚实的后盾。2011年7月1日，《社会保险法》生效。在此之前，社会保险制度缺乏法律保护和明确的价值取向，削弱了对人民合法权益的保护。作为社会保障制度的另一个重要组成部分，社会救助制度的立法工作仍然处于犹豫状态。

社会救助是社会保障安全网的“底线”，本质上是对社会全体成员的，是公民生存权的最后保障，是保持最低理性、促进社会和谐发展的起点。虽然我国宪法对社会救助做出了原则性的规定，但半个多世纪以来，我国的社会救助制度基本上是由行政法规和规章规范的。要求制定一部完整的社会救助法的呼声已经存在多年了。

南京大学政府管理学院副院长、社会保障系教授林明刚近日接受《法制日报》记者采访时表示，社会救助法的立法条件基本成熟，应尽快颁布。

立法之路已经走了二十年

“社会救助是社会保障体系的重要组成部分，在保障人民基本生活和维护社会稳定方面发挥着基础性作用。”林明刚介绍，社会救助法是世界各国民生法律体系中最基本、最重要的社会法。

林明刚介绍，1994年，中国民政部开始组织力量规划起草社会救助法。2007年12月，民政部完成了社会救助法草案，并提交给国务院。国务院法制办及时征求了中央有关部门和地方人民政府的意见，并于2008年8月公开征求意见。2009年12月，国务院常务会议首次审议了《社会救助法》草案。2010年11月16日，国务院常务会议对《社会救助法》草案进行了第二次审议。

此前，记者在采访中了解到，全国人大常委会高度重视《社会救助法》的立法工作。早在八届全国人大常委会，就把《社会救助法》列入立法计划，当时也叫《社会救助法》。十届人大常委会时，《社会救助法》再次被列入立法计划。第十一届全国人民代表大会常务委员会再次将该法列入五年立法计划，并将其命名为《社会救助法》。十一届全国人大常委会以来，300多名NPC代表提出了加快制定社会救助法的议案。如今，《社会救助法》已被列入第十二届全国人民代表大会常务委员会立法计划。

1月2日，国务院法制办公室公布了《社会救助暂行办法》草案，征求社会意见。“二十年过去了，我们只停留在社会救助暂行办法草案的讨论上，反映了制定社会救助法的复杂性和困难性。”林明刚说。

明确社会救助的定位

关于社会救助暂行办法草案，林明刚借鉴了发达国家和地区社会救助法的立法经验，着眼于我国未来社会救助法的制定，从社会救助法的定位和框架两个方面提出了相关的修改建议。

林玉刚说，从发达国家和地区社会救助法的目标来看，主要包括两个方面:一是从个人层面，在保障公民基本生活权利的同时，强调帮助个人和家庭自立；第二，从国家层面，促进社会和谐稳定。因此，建议将草案第一条修改为:“为了加强社会救助，保障公民基本生活，帮助公民自立，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本办法。“林明刚说，社会救助权是一项积极的人权，它要求国家积极行动，采取积极有效的措施，确保公民社会救助权的实现。草案第二条强调，社会救助工作应当遵循时效性原则，还应当增加有效原则，为今后社会救助绩效评估提供法律依据，进一步促进我国社会救助的优化。

林明刚认为，社会救助资金的来源是社会救助立法的关键。发达国家和地区的社会保障法或财政预算法规定，社会救助支出应作为财政支出总额中的特殊科目列支，社会保障预算应单独编制，以保证社会救助财政责任的落实。此外，为了确保社会救助的有效实施，许多国家建立了各级政府共享社会救助资金的机制。因此，林明刚认为，为了保证我国社会救助制度的实施，应强调社会救助资金应由各级政府纳入财政预算。此外，为了鼓励社会力量进入救助领域，积极开展社会救助，立法还应明确各级人民政府应鼓励社会组织设立社会救助公益基金，开展社会救助活动。

社会救助项目的合理选择

“理论上，社会救助的所有对象和内容都应纳入社会救助法。”林明刚认为，事实上，发达国家和地区的社会救助法会根据政府的管理结构和职责分工、历史和社会等各种因素有选择地引入法律。社会救助制度的所有内容是否应纳入社会救助法的框架，应从政府职能的设置上考虑。

林明刚说，从目前社会救助体系的内容来看，中国已经形成了以城乡最低生活保障制度和农村五保供养制度为基础，以救灾制度、医疗救助和流浪乞讨人员救助为主要内容，以住房救助、教育救助和法律援助制度相配套，以临时救助制度为补充，与慈善事业相衔接的社会救助体系。其中，住房援助、教育援助、就业援助、法律援助不属于民政部的职能范围，住房援助、教育援助、就业援助、法律援助等特殊援助制度的管理运行机构与最低生活保障制度有较大区别。《公共租赁住房管理办法》针对中低收入住房困难家庭，《就业促进法》针对就业困难人员。草案中，住房援助和就业援助的实施对象仅限于最低生活保障家庭成员，但实施对象范围较之前有所缩小。

林明刚认为，住房援助、就业援助、法律援助都有相关的法律法规。因此，住房援助、教育援助、就业援助和法律援助等特殊援助可能不包括在中国社会救助法的框架内。他建议草案应提供生命援助、医疗援助、紧急援助和灾难援助。

「简而言之，从目前的角度来看，社会援助的临时措施应尽快推行。在此基础上，要不断总结和探索我国社会救助的实践，全面推进社会救助法的立法进程。”林明刚告诉记者。