中国城镇化 【】中国城镇化规模格局及前景展望

魏·侯凯

本文分析了中国城市化进程中大城市数量和人口的两极分化以及中小城镇的相对萎缩。其机制在于人们受传统发展理念的影响，过度追求大城市扭曲的经济效益。政府资源配置的双重偏向，包括行政中心偏向和大城市偏向是显而易见的。市场行为使大城市的集聚力自我增强。农民移民意愿指向大城市，缺乏政府控制手段。关于中国城市化未来的发展前景，本文认为，未来30:18:18:34左右，中国特大城市、大城市、中小城镇吸纳新的城市人口更为合适。

关键词:城市化极化新型城市化道路

JEL: R12

一、中国城市化进程中的两极分化趋势

新中国成立以来，我国实行控制大城市规模、合理发展中小城镇城市化规模的政策。2001年3月第九届全国人民代表大会第四次会议通过的《第十个五年计划纲要》提出，“多元化的城镇化道路符合中国国情，符合大中小城市和小城镇的协调发展”。这种“大中小城市和小城镇协调发展”的基本政策，体现在后来的各种政策文件中，并延续至今。从城镇体系来看，不同规模的城镇保持协调发展是世界城市化演进的一般规律，也是走中国特色新型城镇化道路的根本要求。但从城镇化规模政策的实施效果来看，由于各种因素的综合作用，近年来我国城镇规模结构严重失衡，存在明显的两极分化趋势。一方面，大城市数量和人口比例不断增加，部分特大城市规模迅速扩大，接近或超过区域资源环境承载能力，大城市疾病问题突出；另一方面，中小城市数量和人口比例下降，中西部一些小城镇甚至出现了相对萎缩的迹象。城市体系缺乏中小城市的强力支撑。这种极化趋势体现在空之间的格局，即城镇之间的结构性失衡空。也就是说，珠江三角洲、长江三角洲、京津冀等沿海城市资源环境承载力正在接近极限，可持续发展问题日益突出。但由于缺乏产业支撑和公共服务，中西部中小城镇就业岗位和人口吸纳能力严重不足。

中国城市人口规模结构的变化趋势很好地反映了这种两极分化趋势。1980年，国家建委修订的《城市规划定额指标暂行规定》将城市人口划分为四个等级，即100万人以上为特大城市，50-100万人为大城市，20-50万人为中等城市，20万人及以下为小城市。1990年实施的《中华人民共和国城市规划法》根据城区和郊区的非农业人口将城市规模明确划分为大城市、中等城市和小城市三个等级，但2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》并未规定城市规模的分类。考虑到近年来特大城市数量的快速增长，我们将在下面的分析中进一步细分特大城市。如果按城市非农业人口划分，2000-2011年中国大城市数量增加67个，城市和人口比例分别增加10.45和14.64个百分点。特别是200多万人口的特大城市，这一时期增加了11个城市，城市人口比例提高了9.24个百分点。相反，中等城市数量虽有一定增加，但人口比例下降了5.96个百分点；小城市数量和人口比例迅速下降，其中城市数量减少102个，城市和人口比例分别下降14.76和8.68个百分点。从人口增长率来看，近年来我国城市非农业人口增长率与其人口规模的变化方向一致。这一时期，人口超过400万的特大城市人口增长最快，增长率为126.60%；其次是人口200万至400万的特大城市，人口增长81.98%；而中等城市只增长了16.84%，而小城市下降了21.81%。这说明中国大城市尤其是特大城市的人口规模近年来一直在快速扩张，而中小城市则相对萎缩。

3.市场功能的极化效应

城市不仅是人口、要素和非农产业的聚集地，也是人类经济社会活动的重要空载体。当人口、要素和非农产业聚集在城镇时，可以获得各种规模经济，如不可分割对象的共享、中间投入、劳动力共享、产业关联经济、知识溢出等。，已得到学术界的认可。亨德森认为，城市群建立在规模经济和市场功能的基础上，能够产生溢出效应，使得大城市的集聚力具有自增强效应。这种自我强化效应会促使更多的人和资源流入大城市，小城市的规模难以扩大，从而造成城市规模扩张的两极分化趋势。特别是在经济发展的中前期，大城市的集聚规模经济往往高于中小城市。研究表明，规模在100万到400万人的大城市，净规模收入最高，达到城市GDP的17%到19%.研究还发现，我国地级及以上城市的效率与规模之间的关系一般为倒U型，倒U型曲线的顶点位于352万至932万人之间。虽然学术界对一个城市的最优规模还没有达成共识，但有一点是肯定的，那就是在一定的城市规模限制下，城市的效率是随着其规模的增长而不断提高的。在这种情况下，为了使集聚的规模经济最大化，市场力量的自发作用会形成极化效应，促使各种要素和资源向规模等级更高的城市集聚，促进大城市人口和规模在空之间不断扩张。如果政府缺乏有效的规划和政策控制，通常会导致大城市的过度扩张。国际经验表明，由于现有大城市的扩张和中小城市的不断升级，20世纪中期以来，世界城市人口一直集中在大城市，城市化进程中的人口两极分化趋势非常明显。从1950年到2010年，世界人口超过100万的大城市数量从75个增加到449个，占世界城市人口的23%到38%，预计到2025年将增加到668个，城市人口将占47%。城市人口的这种两极分化趋势主要是由缺乏规划和监管的发展中国家造成的。有的学者把大城市人口比例增加这一现象称为“大城市人口高级发展规律”，有的学者则称之为“大城市超高级增长规律”。我们暂且不在这里讨论“大城市先进发展规律”能否成立，但可以肯定的是，在规模经济的作用下，市场的自发力量会产生极化效应，促使人口、要素、产业向大城市集聚，从而加剧不同规模城镇之间的发展不平等。

4.农民工的迁移意愿

行政资源配置和市场力量的双重极化导致资源、要素和产业集中在位于高级行政中心的大城市，这种集中将使大城市政府提供更好的公共服务，不断改善基础设施和生活环境，提高居民福利和工资。因此，大、中、小城市和小城镇在就业机会、公共服务、工资和福利水平以及生活环境方面差异很大。2011年，我国建制城市市政公用设施水平和人均市政公用设施建设投资远高于县城，县城远高于一般建制镇。大城市的市政公共设施、公共服务、工资都比中小城市高很多。特别是目前中国优质的教育、文化、卫生资源高度集中在少数特大城市。面对这种差距，大多数城市的农民愿意流向或搬到就业机会多、公共服务好、收入水平高的大城市，特别是特大城市，而不是呆在离家近的小城镇，从而影响了当地的城市化进程，使中国的城市化成为一个大城市。2012年，全国1.63亿农民工中，65%集中在地级及以上大中城市，其中30.1%为直辖市和省会城市，34.9%为地级城市。全国80%以上的流动人口分布在大中城市，特别是直辖市、计划单列市和省会城市，吸纳流动人口总数的54.1%；约70%想在城市定居的流动人口青睐大城市。大多数中小城镇缺乏产业支撑，就业岗位缺乏，基础设施和公共服务落后，对进城农民没有吸引力，尽管中央政府前几年明确表示“对落户城镇和小城市的限制要全面放开，对落户中等城市的限制要有序放开”。由此可见，就业机会、工资福利水平和公共服务的差距是城市农民偏好大城市的主要原因。

5.政府控制手段的缺乏

为了严格控制城市建设用地规模，特别是中小城市的建设用地规模，1997年4月，中共中央、国务院在《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》中明确提出“冻结县改市审批”。此后，除了少数情况外，中国老牌城市的建立基本停滞不前。特别是随着部分地区“撤县、改区”的区划调整，我国已建城市数量不但没有增加，反而有所减少。从1997年到2012年，虽然中国城市人口在增加，城市化水平在快速提高，但中国建成城市的数量从668个减少到657个，减少了11个。长期停滞不前的设市导致了设市城市数量的减少而不是增加，进入城市的新增人口只能被现有城市吸收，从而加剧了城市规模扩张和扩张的趋势。从1996年到2010年，中国各城市的平均建成区面积和建设用地面积分别扩大了1.01倍和1.12倍。“县转市”工作停滞后，不少地级及以上城市大力推进“撤县、改区”工作。结果，地级及以上城市的行政区划迅速扩大，中国市辖区的数量从1997年底的727个增加到2012年底的860个，而县级城市继续从442个减少到368个。由于县权限的不同，“撤县、改区”可以让上级政府获得更多的权益，包括土地出让权益。近年来，大中城市掀起了新一轮新区建设热潮。显然，大规模的“撤县、改区”和设立新区，实际上是助推了“摊大饼”在大城市的传播和扩张。但在现行体制下，城市规划的失败和政府调控手段的缺失，使得大城市尤其是400万人口以上的特大城市的规模扩张难以得到有效遏制。尤其是在“土地财政”的带动下，城市尤其是大城市更热衷于通过卖地增加地方财政收入，有的地方甚至将县的建设用地指标集中在中心城市。2006年全国城市土地出让收入仅占城市维护建设城市财政资金收入的27.56%，到2011年已迅速上升到58.57%。

三，中国城市化规模格局展望

中国城市化进程中的两极分化趋势不仅加剧了城市规模结构的不合理性，制约了空之间资源的有效均衡配置，而且阻碍了城市化和市民化进程，不利于形成科学合理的城市化格局。而且，这种两极分化也诱发了一系列深层次的矛盾。一是特大城市人口快速增长与资源环境承载力不足的矛盾。随着资源、要素和产业的大规模集聚，一些特大城市发展机会更多，就业岗位充足，人口吸纳能力强，导致城市人口快速增长。2006年至2012年，上海、北京、深圳等12个400万人以上特大城市的城市人口规模平均增长27.41%，远高于全国城市13.29%的平均增长率。但是，目前这些特大城市普遍面临着资源环境承载能力的限制，有的已经接近甚至超过了承载能力的极限。相关研究表明，北京市水资源承载力不足1800万人，目前人口规模基本处于超载和不可持续状态。深圳市化学需氧量和氨氮排放量大大超过水环境容量，近年来出现了人口、土地、资源、环境四个“不可持续”的问题。二是加快中小城镇发展的意向与人口吸纳能力不足的矛盾。中小城镇数量众多，分布广泛，进入门槛低，资源环境承载力丰富，未来发展潜力巨大。因此，长期以来，中国政府一直强调加快中小城镇的发展，这些城镇在这方面也有很强的愿望。但由于基础设施和公共服务落后，缺乏产业支撑和就业机会，中小城镇人口吸纳能力严重不足，对农民没有吸引力。第三，农民渴望大城市的欲望和缺乏承受能力之间存在矛盾。面对就业机会、公共服务、工资和福利的差距，大多数城市农民愿意在大城市工作和定居。但大城市房价和生活成本高，农民进城门槛和市民化成本也高。单纯依靠农民工的低工资是很难承受这么高的成本的。据估计，全国农民工市民化的平均公共成本约为13万元，而大城市的平均成本是中小城市的2 ~ 3倍，而特大城市是中小城市的3 ~ 5倍。近年来，虽然中国农民工月平均收入增长迅速，但2012年仅相当于城镇职工月平均工资的58.76%。所以农民对大城市的美好愿望和他们的承受能力低是矛盾的。

因此，构建科学合理的城镇化规模格局，必须尽快解决这些深层次矛盾，充分发挥各级镇的优势，加强资源整合和分工合作，促进大中小城市和小城镇协调发展，走以人为本、集约智慧、绿色低碳、城乡一体化、与四化同步的中国特色新型城镇化道路。促进大中小城市和小城镇协调发展，核心是新增城市人口必须被大中小城市和小城镇吸收，而不是单纯依靠大城市或中小城市和小城镇。通过增量调整和存量优化，重构城市化规模格局。目前，中国城市化规模格局的重构需要综合考虑以下几个因素:一是区域资源环境承载力，尤其是水资源、土地和环境承载力，决定了一个城市或区域能够承载的城市人口规模的极限，接近或打破这个极限会给生态环境带来巨大的压力和破坏，降低城市的宜居性和居民的福利水平。因此，区域资源环境承载力设定了城市人口规模上限，即一个城市在一定条件下能够承载的最大人口规模。在不降低宜居性和福利水平的情况下，实施长距离调水、节约和集约利用资源、促进产业升级，可以提高资源环境承载力，但其改善有限。二是城市人口吸纳能力。这取决于该镇形成的可持续工业支持能力及其能够提供的稳定就业机会。农民进城打工定居必须有稳定的工作，稳定的工作需要持续的产业支撑。如果城市产业不稳定，会随着环境的变化随时搬迁或迁出，那么这个产业提供的就业岗位就不稳定，难以形成可持续的人口吸纳能力。第三，城市公共设施的承载能力。包括现有城市基础设施、公共交通、医疗卫生、文化教育等能力。从短期来看，这些设施的容量会影响甚至限制城镇能够承载的人口规模，但从长期来看，随着公共设施投资的增加，这种容量会不断增加。因此，城市公共设施的承载能力是可变的，这取决于未来公共设施的投资规模。第四，农民的迁移意愿。为了吸收农业转移人口，鼓励农民进城，必须充分考虑农民的流动意愿，坚持自愿、分类、因地制宜的原则，不将政府的意志强加给农民，使他们“城市化”、“市民化”。目前，农民在当地实现城市化和市民化的意愿不高，这不是农民最初的真实愿望，主要是大城市就业、发展机会和公共服务引导的结果。要从根本上改变这种状况，关键是缩小中小城市、小城镇和大城市在基础设施、公共服务和就业机会上的差距。第五，恢复设立城市的工作。目前和未来，中国仍处于快速城市化时期。随着城市化的快速推进和城市人口的不断增加，单纯依靠现有城市吸收新的城市人口是不现实的，这将进一步加剧大城市尤其是特大城市的规模扩张趋势。因此，需要尽快恢复建制城市的建立，将那些有条件的县逐步变为县级市，采用“切块”的方式推进“镇转市”，使新建立的建制城市成为吸纳农民进城的重要载体。

综合考虑以上因素，未来30:18:18:34左右，我国特大城市、大城市、中小城镇吸纳新的城市人口较为合适。首先，虽然100万到200万人口的特大城市仍然有很大的发展空，但是200万到400万人口的特大城市的资源环境承载能力越来越有限，一些400多万人口的特大城市已经超负荷，规模过大也增加了其负面的外部效应。因此，必须采取措施控制人口规模，防止其无限制扩张常住城镇设立非农业人口不少于6万人的县级市。2009年，中国19700个城镇中，192个城镇人口超过10万，其中14个城镇人口超过20万，178个城镇人口在10万至20万之间。除广东省东莞市虎门镇外，人口过十万的镇，人口不足五十万。如果能成立城市，都是中小城市。其城镇人口约占所有建制镇的12.79%，占全国城镇人口的4.20%。现有6-10万人口的城镇占全国城镇人口的4.60%，相当一部分也具备了设市条件。此外，随着大中城市市辖区的扩大，一些城镇将成为市区的一部分。因此，如果恢复建制城市，大量建制城镇将转化为中小城市或纳入城区，城镇吸纳新增城市人口的能力将大大降低。

目前，中国已经跨过50%城市化率的拐点，开始进入重要的战略转型期。未来，中国城市化将由加速向减速转变，重点推进以人为本的市民化，提高城市化质量。根据我们的预测，到2030年，中国的城市化率将达到68%左右，新增城市人口2.41亿。如果在此期间我国特大城市、大城市、中小城市和城镇吸纳的新增城市人口比例保持在30: 18: 18: 34，特大城市将吸纳7200万新增城市人口，大城市、中小城市将分别吸纳4300万，城镇将吸纳8200万。换句话说，未来中国48%的新增城市人口将被50万人以上的大城市吸纳，其余52%将被中小城市和建制镇吸纳。

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