进城务工人员 彻底解决三四亿进城务工人员的住房问题？“二次房改”，改什么？怎么改？专家解读

房子仍然是社会经济生活的核心话题。

在2020年12月18日的中央经济会议公报中，提到了2021年的八大重点任务，其中之一就是“解决大城市突出的住房问题”。

从近几年的中央经济工作会议来看，2020年是时间最长、内容最丰富的一年。

公报称，2021年国家在房地产领域最重要的事情是解决大城市突出的住房问题。会议进一步收紧了房地产的定义，强调住房问题事关民生福祉，坚持房屋是用于居住，不是用于投机的定位，因地制宜，多措并举，促进房地产市场稳定健康发展。

为了实现这一目标，会议给出了解决路径，即高度重视保障性租赁住房建设，加快完善长期租赁住房政策，逐步使租赁住房享有平等的公共服务权利，规范长期租赁住房市场发展。

此外，土地供应应倾向于建设租赁住房，租赁住房的土地使用计划应单独列出，并应探索集体建设用地和企业事业单位拥有的闲置土地建设租赁住房。国有企业和民营企业都应该发挥作用。要减轻租赁住房的税收负担，整顿租赁市场秩序，规范市场行为，合理控制租金水平。

综上所述，有两个方面——从住房供应的角度来看，要加快租赁住房市场的供应，完善政策；从土地供应来看，偏向于建设出租屋。

2020年，在蛋壳等长期租赁公寓不断爆棚的情况下，中央经济工作会仍然强调加强租赁市场的发展是可以理解的，但这只是说明中央政府在租售并举的道路上仍然非常坚定。

但是，在我看来，这远远不够。

租售并举政策实施两年以来，从租售平等权的角度来看，还处于起步阶段，权利不平等意味着买房仍然比租房有更多的市场和权力。从城镇居民分布来看，租房的主要对象是农民工和新城市居民。如果他们想在城市生活工作，解决福利问题，可能要进行“二手房改革”。

那么，什么是“二手房改革”？“二次房改”应该怎么改？

在谈为什么要进行第二次房改之前，先简单回顾一下第一次房改。

自改革开放以来，中国的城市住房制度经历了多轮试点改革，但真正打破计划经济城市住房制度并因此成为里程碑的改革始于1998年，当时实物住房分配完全停止，后来被称为“98住房改革”，或第一次住房改革。

第一次房改包括两个部分，即逐步将住房供应主体从国家转变为市场，实现住房商品化和住房分配货币化。在实际推广过程中，实行内部市场和公开市场长期并存的“双轨制”:

第一种是福利房产权，通过内部市场的方式，固化了计划经济时期单位制所决定的住房利益的差异，将福利房的产权从单位转移到职工家庭，并在房改过程中和改革后的房地产市场中有一定程度的放大。

二是住房商品化，即允许私人建房或私人公租房，鼓励外商和房地产企业开发商品房，从而助推中国房地产市场繁荣20多年。

“98房改”的积极作用是显而易见的。房改结束后，中国逐渐建立了高度垄断的土地流转市场和高度商业化的房地产市场。

一方面，房地产业因促进经济增长而被确立为国民经济的支柱产业，住房成为重要的商品和投资产品。到2020年，全国商品房销售总量将超过17万亿，城市化率将超过60%；

另一方面，地方政府通过土地储备和招标、拍卖和悬挂制度垄断土地供应，深度干预房地产市场。土地招标拍卖挂制和分税制改革，使地方政府和房地产企业形成以土地为基础的持久联盟，共同维护高价房市场。高房价已成为抑制社会消费、助推金融风险的重要不稳定因素。

“98房改”的后遗症不止于此。从地域上看，第一次房改主要集中在城市，福利房的产权通过房改和卖房来推动，农村居民和后来的进步者享受不到这个红利；在时代阶段，房改售房阶段，处于事业成长和成就阶段的一代人，不仅可以从产权改革中受益，还可以利用政府促进住房消费、降低房价的机会来买房；处于职业准备期的几代人不仅得不到福利房，还面临着房价上涨的不利环境，买房更加困难。

“98房改”在一定程度上实际上固化了单位制情况下的住房不平等，价值随着房地产市场的变化而变化。

因此，为了缓解住房市场分化带来的社会问题，针对贫困住房群体的住房保障政策显得尤为重要。

随着“98房改”中一些不可避免的问题的出现，社会上要求“第二次房改”的呼声越来越高。

自2008年以来，一些学者和专家提出了“二手房改革”的概念。2009年9月，14位房地产专家联名上书国土资源部、住房和城乡建设部，提出第二轮房改，并提交第二轮房改意见稿。

牵头起草这份意见稿的原辽宁省外经贸厅企业管理司副司长、住房法专家李明在接受媒体采访时表示:“现行住房制度不变，中低收入群体安居乐业，就一句话/[/k0/】。目前房地产行业的问题，包括高房价，都是体制缺陷造成的。

李明认为，目前存在的主要问题包括:一是政府理论错位，全面住房市场化理论将住房排除在准公共产品理论之外，强调增长而忽视民生；其次，团队错位，开发商是垄断运营的基础团队，排斥政府非营利性、公益性住房建设机构的住房保障职能，“亲商不亲民”；第三，服务错位，制定政策是为了服务开发商和政府本身的利益，政府和企业联手与人民争夺利润。

李明等人的建议所表达的核心诉求是，希望第二次房改确立住房是一种准公共产品，基本方向是由政府主导提供住房服务。总结起来就是“三房制，三供地方式，三队参赛”。

所谓“三房制”，是指低收入人群的经济适用住房制度，中等收入家庭的公有住房和公共租赁住房制度，高收入家庭的商品房制度。

而与之相对应的“三种供地方式”是:政府划拨供地、“四定两争”供地、“招标拍卖挂”商品房供地。

“四定两争”规定了地价、建房标准、税率和5%的利润率，争夺房价和建设方。

根据《建议》，第二次房改的目的是分类解决住房需求。实施后，80%的中低收入人群将受益，高收入人群不会受到太大影响。

但是，这个提议当时也是有争议的，引起了热烈的讨论。

不过，后来有媒体报道称，2009年10月，由住房和城乡建设部副部长戚迹率领，住房公积金监管部、住房和改革发展部、政策研究中心等相关部门负责人参加的研究小组，开始调查过去十年住房改革的得失，探索住房制度应该采取什么样的模式。

遗憾的是，核心决策层并没有明确采纳“二手房改革”，但保障性住房、公共租赁住房、经济适用房建设等诸多内容，实际上是李明等人提出的“二手房改革”的核心诉求，在各地得到推广。

然而，在学术界，关于“二手房改革”的理论研究从未停止过。

这两年来，理论界一直叫嚣着“二手房改革”。旗手是北京大学国家发展研究所的徐苑教授。

2020年3月恢复生产后，北京大学国家发展研究院教授徐苑等人提出，疫情过后，政府可以考虑启动第二轮房改，每年建设1000万套住房。根据徐苑的计算，未来10年每年将建设1000万套住房，每年直接投资可达10万亿元。新的直接投资、配套投资和产业联动效应可以支撑未来10年经济增长的下限。“新增固定资本预计达到4-5万亿元的规模”。

在徐苑看来，以住房建设为起点的二手房改革有一个非常明确的方向:房子是为在大城市努力工作的中低收入流动人口建造的，包括农民工和进入就业市场的年轻人，约有3-4亿人。

任何一个在大城市工作，没有住房的人，不限于户籍，不限于学历。只要在当地缴纳了一定年限的社保，就应该具备在当地购买经济适用房的资格。

如果“第二次房改”做得好，还能容纳5-6亿新市民，类似于“第一次房改”5亿人的规模。

徐苑将“一级住房改革”定义为城市化，而“二级住房改革”则是城市化。前者是城市化的初级阶段，后者是城市化的高级阶段。

“城市化”是指要引导农民工市民化，消除城乡二元结构，通过建房让这些农民工作为主体在就业场所生活工作，促进社会稳定繁荣，提升人力资本，创造经济增长潜力。

徐苑在最近的讲话中进一步补充说，未来中国人口将主要聚集在城市，这是中国经济转型的源动力。“二手房改革”的核心思想是通过建设经济适用房，采用政策合适的商品房，使农民工、新市民等流动人口市民化，完善城市治理，帮助他们积累财富，成为未来的新中产阶级。

回到张文之初，解决大城市突出的住房问题，就是通过建设出租屋来慢慢改变人们的观念；还是通过“二次房改”，彻底解决34亿农民工的住房问题更好？

通过建造出租屋，居民没有所有权，如果租售权得不到根本保障，“棚户城市化”的本质是无法改变的:

以前很多城市的发展都是以农民工住工棚和集体宿舍为代价的。他们在城市中的接受度非常低，他们能够享受的城市基本公共服务水平非常有限。现阶段我们称之为“舍城市化”。

出租屋最多只能起到过渡的作用，而不是最终的解决办法，最后还得回归到居住权和所有权的保障。

出租屋和住房建设可以同时进行，但要有优先性，保证住房建设是重点。

不管短期疫情过后的经济复苏如何，从长远来看，农民工进城问题是拖不下去的。如何真正实现从“棚改城市化”到“市民城市化”的发展，将这些流动人口吸纳到城市，为中国未来的经济发展积累人力资本，只有这样，内部循环才能真正发展起来。

正如中国发展基金会副主席刘世锦所说，“住房不是‘应该做’的问题，而是‘早就应该提供’和‘晚做’的问题。”

“第二次房改”不能再含糊，要旗帜鲜明地实施。