土地承包关系长久不变 增强农民发展生产信心

土地关系是农村最基本的生产关系，以土地制度为核心的基本管理制度是党的农村政策的基石。近日，《中共中央国务院关于保持土地承包关系长期稳定不变的意见》正式发布。中央农业办公室主任、农业和农村事务部长韩长福，农业和农村事务部党组成员、中央农业办公室秘书处主任吴作了说明。

“一招百摇”重要系统设计

记者招待会上指出，《意见》的发表意义重大，影响深远。韩长福介绍，《意见》中持久的政策内涵可以概括为“两不变一稳”:保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长期不变；长期保持农民依法承包集体土地的基本权利不变；保持农民承包土地的稳定。

《意见》明确了巩固和完善家庭承包经营制度的基本方向，明确了保持土地承包关系长期稳定的基本原则。它是关于农村土地政策的重大声明，是一项长期管理。可以说是‘不动不摇’的重要系统设计。”韩长福说，土地承包关系的长期稳定，农民土地承包权益的充分保护，农村土地承包管理制度的完善，不仅有利于增强农民发展生产的信心，给他们“吃定心丸”，也有利于促进农村土地流转，发展适度规模经营，确保农村长期稳定。

据报道，中国农村承包土地超过15亿亩，涉及近2亿农民。第二轮承包始于1993年，1999年基本完成。如果合同期限按30年计算，2023年将有大量合同到期，高峰期集中在2026-2028年。继第十九次全国代表大会报告后，《意见》进一步明确，将第二轮土地承包再延长30年，使农村土地承包关系从第一轮承包起保持稳定75年。

“这是实施‘长期变革’的重大举措，也是具体体现。”韩长福说。《意见》还规定，第二轮土地承包期满后，要坚持延期原则，不打乱承包土地，不进行再分割，以保证绝大多数农民原有的承包土地继续保持稳定，合同延期应以第二轮土地承包期满为起点。

如何保证合同延期的顺利组织实施？主要从三个方面。第一，把证书发给农民。2014年以来，农村承包土地所有权登记发证全面推进。目前认证率在94%以上。下一步是继续做好收尾工作，确保全面发放。第二，完善配套法律政策。根据新修订的《农村土地承包法》，我们将及时修订完善《土地经营权流转管理办法》等相关配套法律法规和政策措施。三是开展延长合同试点，主要针对提前合同到期的县。在实施大规模运营之前，中央政府和相关部门也会出台指导意见。

赋予农民选择权，保护农民的合同权益

近年来，随着城市化进程的加快，大量农民涌入城市。目前，全国约有2.88亿农民在城市工作和经商，其中3000多万家庭已经进入城市。城市里这些农民的承包地怎么处理？

“在土地问题上，要尊重农民意愿，维护农民权益，给农民选择权。”韩长福强调，这次发布的《意见》明确指出，现阶段不允许将退出土地承包权作为农民进城落户的条件。一方面，在依法自愿补偿的原则下，引导进城农民将承包土地流转或返还给集体。另一方面，也有可能保留承包和转让管理权，或通过替代耕作和托管发展各种形式的适度规模经营。对长期弃置承包地的，发包方可以依法采取措施予以纠正。

还有一种情况是，自第二轮承包以来，由于人口增减、自然灾害等一系列原因，部分农户无地或少地。如何保护自己的权益？

据韩长福介绍，根据各地初步调查统计，这部分农民约占农民总数的0.94%。《意见》明确规定，第二轮承包期满后，要坚持延伸原则，承包土地不得中断和再分割。现有承包土地在第二轮承包期满后，将继续由农民承包。如遇自然灾害破坏等特殊情况，可根据大稳小调原则和法定程序，在个体农户之间进行适当调整。

“这主要从两个方面考虑:保护农民的承包权益，保证农业的可持续发展。”韩长福说，各地也在研究探索小土地农民的基本生活保障问题。一方面，有条件的地方可以通过集体预留的机动地、新开垦的耕地、原承包人自愿归还的耕地、承包农民死亡后集体收回的耕地来解决。另一方面，可以通过转让土地经营权等方式，帮助土地少的农民耕种土地，比如将其他外来农民的土地进行流转。

“此外，我们必须在国外大做文章。”韩长福说，人多地少是我们的基本国情。不能为了解决这些问题而无限分割耕地，还要帮助无地少地的农民提高就业技能，改善就业服务，开辟新的就业机会。

新的经营主体有稳定的预期，有利于适度规模经营的有序推进

据统计，截至2018年底，全国有5.39亿亩耕地在不同主体之间流转。根据农村土地承包法，土地经营权转让期限不得超过土地承包的剩余期限。目前第二轮承包即将到期，是否会影响新的经营实体出让土地的积极性？

“一方面，这次发布的《意见》给了承包方一个“安心”，同时也给了土地的受让方，也就是新的经营主体一个“安心”吴表示，期满后，农民可以续签合同，企业单位可以签订续签合同，推迟土地出让。同时，新修订的《土地合同法》规定，经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤、建设农业生产辅助设施和配套设施，并按照合同约定获得投资部分的合理补偿。

“在调查中，我们还看到很多农民和新的经营实体在合同中约定，合同到期后，如果政策允许，他们将继续由新的经营实体，即原实体经营。”吴表示，在相关政策和法律的保护下，新的经营主体有长期流转农户土地开展经营活动的能力，对农业长期投资有稳定预期。

“当然是承包农民的意愿，不转让就转让土地。”韩长福强调，此次发布的《土地合同法》和《意见》明确规定，任何组织和个人不得强制或阻碍土地经营权的转让。同时，出让年限不能超过第二轮承包剩余年限，出让土地必须用于农业，不得用于非农建设。韩长福表示，要依法保护农民土地流转权益，确保现有土地承包关系长期稳定不变，确保现代农业适度规模经营和发展能够按时间、按地点有序推进。