代理诉讼 公民作为诉讼代理人收费合法吗？

指南:

在实践中，出现了一些以公民代理形式出现的专业代理活动，如违背当事人意愿为个人利益拒绝调解，甚至出现“黑律师”、“假律师”、“代信访“老户”，严重损害了当事人的合法权益和诉讼秩序。

最高人民法院关于公民代理合同中支付协议效力的批复

(2010年9月16日)

重庆市高级人民法院:

未经司法行政机关批准，公民个人与其他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护；但是，人民法院可以根据当事人的请求，保护受托人因提供服务而实际发生的差旅费等法律费用。

最高人民法院研究室关于公民有偿代理的研究意见

(李玉侠，最高法院研究室)，《司法研究与指导，研究与讨论》(2014/4: 139)

有关部门征求了最高人民法院研究室关于公民有偿代理诉讼合同纠纷如何适用法律的意见。经研究，最高人民法院研究室认为:

公民个人与其他人签订的有偿法律服务合同不受人民法院保护；但是，人民法院可以根据当事人的请求，支持受托人因提供服务而实际发生的差旅费等法律费用。

一、问题的根源

2001年，三亚市滨海公司因不服三亚市人民政府作出的《三亚市人民政府关于收回三亚市滨海公司土地使用权的决定》，与郭(公民)签订《委托代理合同》，约定:“1 .滨海公司特委托郭代理三亚市人民政府与土地使用权行政处罚纠纷案。.....7.自该代理机构公告完成之日起三日内，滨海公司将按总市值的30%向郭支付郭士宁取得的土地使用权。”滨海公司胜诉后，郭未能要求滨海公司支付报酬，向人民法院提起诉讼，请求人民法院判决滨海公司支付郭的代理费及利息。

有关部门就以下两个问题征求我办意见:(1)滨海公司与郭签订的合同是否有效；(2)滨海公司是否应该为郭支付代理费？

二、主要争议问题

在这种情况下，关于公民不作为律师签订委托代理合同是否有效，有两种意见:

有意见认为，滨海公司授权郭代理，并签订委托代理合同，约定报酬。诉讼代理行为属于公民有偿法律服务行为，违反了2001年12月修订的《律师法》第十四条“未取得律师执业证书的，不得以律师名义执业，不得以谋取经济利益为目的从事诉讼代理或者辩护业务”。此外，《司法部国家工商行政管理局关于进一步加强法律服务管理的通知》第三条规定:“任何公民个人不得向社会提供有偿法律服务。根据《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》的有关规定，公民经人民法院许可，可以作为被告人或者当事人的辩护人或者代理人参加诉讼活动，但不得以此牟利。《司法部关于公民个人未经批准不得从事有偿法律服务的批复》(国办发〔1993〕340号)还规定:“……未经司法行政机关批准，其他任何单位和个人不得向社会提供有偿法律服务”。因此，郭的有偿代理行为违反了《律师法》的禁止性规定和司法部的规定。双方签订的“委托代理合同”为无效合同，应驳回索赔:

另一种观点认为，《律师法》是调整律师执业行为的法律规范，不能规定受公民委托并领取报酬的平等主体之间的权利义务。《律师法》第十四条规定，“未取得律师执业证书的人员”仅指通过司法考试但尚未取得律师执业证书的人员，不包括以自己名义代理诉讼的普通公民。我国三大诉讼法明确规定允许公民作为代理人，代理人与被代理人的关系是委托代理合同，应受合同法规范。《合同法》第405条规定:“委托人完成委托事务的，应当向其支付报酬。”2007年《律师法》将第十四条修改为第十三条:“未取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务；除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务”，删除“不得以谋取经济利益为目的从事诉讼代理或者辩护业务”的内容。《合同法》和三大诉讼法是全国人大制定的，是上位法，效力高于《律师法》和司法部制定的法规。因此，根据合同法的规定，双方签订的委托代理合同不违法，合同应视为有效。

三、研究意见及理由

(一)公民有偿代理诉讼的现状

目前，我国三大诉讼法规定公民作为代理人或辩护人。公民作为代理人或辩护人一般有三种情况:第一，自愿无偿帮助。这些代理人大多是当事人的亲友，并不是因为他们的意愿而获得报酬。第二，由于工作任务。这种代理大多是公司指派或者委托的。第三，是为了盈利。这类代理人通常以当事人亲友的名义参加诉讼，领取一定的代理报酬。

目前，我国法律没有规定强制律师代理制度，我国律师队伍不足以满足整个法律服务行业的需求，特别是在律师数量少、更难以满足当事人法律服务需求的欠发达地区；此外，我国经济发展不平衡，尤其是广大农村地区，大多数当事人经济条件较差，律师代理费难以承担。专业法律服务的市场局限性非常明显。因此，公民代理制度仍然是我国诉讼代理制度中不可或缺的一部分。

公民代理人参与诉讼，为当事人提供法律服务，努力解决社会纠纷。在当事人自愿的前提下收取一定的劳动报酬应该是合理的。但当前社会的有偿代理已经演变为“职业公民代理”，表面上是公民代理，实际上背离了法律规定的公民代理制度的立法宗旨，违背了公民代理的自由性和非职业性。在司法实践中，公民有偿代理也存在很多问题:公民代理人一般不是法律专业人员，没有特殊的法律实践经验，在诉讼活动中容易因缺乏专业能力而损害当事人的合法权益。一些公民代理人为了获取“代理费”，极力怂恿当事人仲裁、打官司、上访、纠缠甚至寻衅滋事，不利于矛盾纠纷的解决，对社会和谐稳定产生负面影响。一些公民代理人打着律师的旗号，收钱不为他人代理，败坏了律师的声誉和职业形象。

(二)最高人民法院关于公民有偿代理合同的效力

虽然目前三大诉讼法对委托公民担任诉讼代理人有明确规定。然而，除了司法部的规定之外，在公民有偿代理问题上缺乏明确的法律规定。关于公民有偿代理合同的效力问题，我办已办理过类似的征求意见。在办理过程中，征求了相关部门的意见。不同部门对公民有偿代理合同的效力有不同的理解。司法行政机关认为，由于法律对这一问题缺乏明确规定，应尽快出台相关规定，禁止公民代理人收费。立法机关认为，公民代理诉讼问题涉及诉讼制度，不属于合同法调整的问题。当事人的近亲属、有关社会组织或者其所在单位推荐的人以及经人民法院认可的其他公民，可以委托为诉讼代理人或者辩护人，但不得从事有偿代理或者辩护业务，不得以此为业务。否则会冲击律师制度，不利于审判工作的顺利进行。但是，一些行政机关认为，应当承认公民的有偿代理合同有效，并允许公民开展有偿代理活动。

长期以来，最高人民法院一直采取不保护公民有偿代理合同的态度。最高人民法院人民法院对重庆市高级法院关于公民代理合同中支付协议的效力问题的请示作出了答复，未经司法行政机关批准，公民个人与其他人签订的有偿法律服务合同，人民法院不予保护。但是，人民法院可以根据当事人的请求，支持受托人因提供服务而实际发生的差旅费等法律费用。

我们认为，最高人民法院不保护公民的有偿代理合同，支持受托人发生的实际费用。第一，通过立法保证公民代理制度设计的初衷，公民代理应当是自由的、非专业性的。二是防止职业公民代理人为谋取经济利益而侵害当事人合法权益，维护法律服务市场秩序。第三，对代理人赔偿公民作为代理人在诉讼中发生的差旅费、住宿费、复印费等费用，更加公平合理。综上，关于公民有偿代理合同的处理意见如下:公民个人与其他人签订的有偿法律服务合同不受人民法院保护；但是，人民法院可以根据当事人的请求，支持受托人因提供服务而实际发生的差旅费等法律费用。

▌2014年9月30日在中国法院网“致法官的信息”的回复中的一段话也回应了该公民的付费代理人的回复:

最高人民法院2010年9月16日对重庆市高级法院《关于公民代理合同中支付协议效力的请示》的批复:“公民个人与他人未经司法行政机关批准签订的有偿法律服务合同，不受人民法院保护；但受托人根据当事人的请求提供服务实际发生的差旅费等法律费用，人民法院可以予以支持。”这一意见表明，最高人民法院对公民代理人的指控也持否定态度。此外，由于对公民代理诉讼缺乏相应的监督和制约，实践中出现了一些以公民代理形式出现的专业代理活动，如违背当事人意愿，拒绝为个人利益进行调解，甚至出现“黑律师”、“假律师”、“专业户”代理诉讼等，严重损害了当事人的合法权益和诉讼秩序，与公民代理收费直接或间接相关。从规范公民代理费的角度来看，开展公民代理费是必要的。

▌有典型案例:

黄平与李仁华法律服务合同纠纷二审民事判决

湖北省襄阳市中级人民法院

民事判决

(2019)鄂06民中123号

▌裁判的意见:

从法律法规的角度看，《最高人民法院关于公民代理合同中支付协议效力的批复》(2010年9月16日)规定:“公民个人与他人未经司法行政机关批准签订的有偿法律服务合同，不受人民法院保护；但是，人民法院可以根据当事人的请求，保护受托人提供服务实际发生的差旅费等法律费用。”司法行政机关有明确意见。《司法部、国家工商行政管理局关于进一步加强法律服务管理的通知》第三条规定:“公民不得向社会提供有偿法律服务。根据刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等相关规定，公民经人民法院许可，可以作为被告人或者当事人的辩护人、代理人参加诉讼活动，但不得以营利为目的。因此，无论是最高司法机关还是国家行政机关，都禁止公民个人向社会提供有偿法律服务。

上诉人(原审被告):黄萍，女，1980年10月4日出生，汉族，保康县人。

被上诉人(一审原告):李仁华，男，1963年3月7日出生，汉族，保康县人。

上诉人黄平因与被上诉人李仁华发生法律服务合同纠纷，不服保康县人民法院(2018)鄂0626民初字第1184号民事判决，向本院提起上诉。法院受理案件后，依法组成合议庭进行审判。此案现已审理完毕。

黄平上诉请求:撤销原判，依法改判。事实和理由:第一，一审法院违反了民事诉讼“不起诉，不予理睬”的基本原则。一是被上诉人以民间借贷纠纷为由提起诉讼，一审法院审理了被上诉人提出的诉讼事实和诉讼请求，反而以追索劳动报酬的方式审理了被上诉人上诉的民间借贷纠纷。第二，一审法院遗漏了当事人。本案一审被告应为上诉人城关镇新街社区主任王百全和新街社区居民刘坤国。被上诉人与王柏泉、刘坤国串通，哄骗被上诉人向被上诉人出具一万元的借据。但在诉讼中，王柏全隐瞒代理合同，没有出庭作证说明事实。二、一审法院认定事实错误，程序违法。本案是典型的诉讼代理合同纠纷。上诉人于2015年10月19日向被上诉人支付代理费3000元，但被上诉人最终帮助上诉人主张455810.50元，案件受理费1473元仍由上诉人承担。被上诉人承诺赔偿65万元至70万元，上诉人支付了1万元代理费，因此被上诉人获得了对上诉人的赔偿455，810.50元，上诉人无法支付剩余的7，000元代理费。第三，一审法院在证据认定上有失偏颇。在诉讼过程中，上诉人向一审法院提交了充分的证据，以证明本案是诉讼代理合同纠纷。上诉人提供的保康县人民法院(2015)鄂保康民一子楚第00123号民事调解书确认被上诉人是上诉人的委托代理人；2015年10月19日保康县城关镇新街社区居委会出具的推荐书，足以证明新街社区居委会在交通事故索赔案中推荐被上诉人代理上诉人；上诉人与被上诉人于2015年10月20日签署的授权委托书，证明被上诉人是上诉人一审诉讼代理人，委托书为特别授权。第四，一审判决法律适用不当，严重损害了被上诉人的合法权利，被上诉人不具备公民代理资格。五、本案已超过两年时效。本案委托代理合同订立于2015年8月17日下午，已超过诉讼时效，丧失胜诉权。

李仁华回复原判决事实清楚，适用法律正确，请求维持原判决。

李仁华诉一审法院，责令黄平立即支付劳动报酬7000元。

一审法院认定，李仁华与黄平是同村村民。2015年8月，黄平的丈夫孙勇死于交通事故。同年8月17日，经保康县城关镇新街社区工作人员王伯权、刘坤国介绍，黄萍委托李仁华处理其丈夫孙勇交通事故纠纷一案，双方同意黄萍向李仁华支付劳动报酬1万元。同一天，黄平向李仁华开具了借条，内容为:“向李仁华借款现金1万元。借款人:黄平，2015年8月17日”，借款人:王博云、刘坤国在借条左下方写道:“保证人:王伯权、刘坤国，我负责2015年连带(甚至)2015年10月19日，黄平向李仁华支付了3000元，李仁华向黄平开具了收据，收据上写明:“黄平现金3000元整(3000.00元)诉丁伟国、曾维伟、财产保险荆门分公司案，收据收到实际费用。收款人:李仁华”。同年10月21日，李仁华代表黄平保康县人民法院提起交通事故诉讼。经调解，孙勇去世后，黄萍共获得交通事故赔偿金529，103.34元。李仁华催黄平剩余劳动报酬后，黄平尚未支付。为此，双方发生纠纷，李仁华向本院提起上诉。

一审法院认为，公民的合法权益受法律保护。李仁华受雇于黄萍处理其丈夫孙勇因交通事故死亡的赔偿事宜。李仁华支付劳动报酬，黄平按约定向李仁华支付劳动报酬。黄平辩称，李仁华承诺在处理孙勇交通事故死亡后获得65-70万赔偿，在此情况下向李仁华支付1万元劳动报酬的抗辩没有充分证据证明。辩护理由不予采纳。根据《中华人民共和国民法通则》第一百一十八条、《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条的规定，决定自本判决生效之日起，限定黄平向李仁华支付人民币7000元。如果在本判决规定的期限内未履行支付款项的义务，则按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，延期履行期间的债务利息加倍。案件受理费50元，按25元的一半收取，由黄平负担，仅在本判决生效之日支付。

在二审中，双方都没有提交新的证据。各方当事人对原审判决认定的事实均无异议，法院予以确认。

二审还认定，在黄萍等人诉丁伟国、曾维伟、中国人民保险公司荆门分公司案中，保康县城关镇新街社区居委会向保康县人民法院出具了推荐信，推荐李仁华为黄萍等原告的诉讼代理人。

双方对借据的真实性无异议，对其形成原因也无不同说法。借据中所载的贷款，实际上是李仁华与黄平的代理诉讼导致的代理费欠款。本案争议的焦点是借条所含款项的合法性。对此，我院分析判断如下:

首先，从法律法规的角度看，《最高人民法院关于公民代理合同中支付协议效力的批复》(2010年9月16日)规定:“公民个人与他人未经司法行政机关批准签订的有偿法律服务合同，不受人民法院保护；但是，人民法院可以根据当事人的请求，保护受托人提供服务实际发生的差旅费等法律费用。”司法行政机关有明确意见。《司法部、国家工商行政管理局关于进一步加强法律服务管理的通知》第三条规定:“公民不得向社会提供有偿法律服务。根据刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法等相关规定，公民经人民法院许可，可以作为被告人或者当事人的辩护人、代理人参加诉讼活动，但不得以营利为目的。因此，无论是最高司法机关还是国家行政机关，都禁止公民个人向社会提供有偿法律服务。

其次，从立法上看，《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条规定:“当事人和法定代理人可以委托一至二人作为诉讼代理人。下列人员可以委托为诉讼代理人: (一)律师和基层法律服务工作者；(二)当事人的近亲属或者工作人员；(三)当事人所在社区、单位和有关社会组织推荐的公民。”公民个人作为民事诉讼代理人，仅限于当事人的近亲属、当事人的工作人员、当事人所在的社区和单位、相关社会组织推荐的公民三种情况。当事人近亲属以亲属关系为基础担任诉讼代理人，自愿无偿提供法律援助；当事人工作人员根据工作任务接受单位指派或委派参加诉讼，不存在有偿法律服务问题；当事人所在社区、单位和相关社会组织推荐的公民，以基层组织、单位和团体为基础推荐为诉讼代理人。被推荐的公民如果提供有偿法律服务，会将当事人的基层组织、单位或者团体置于商业性社会中介机构的位置，这显然与其职能定位不符。所以法律虽然允许特定的公民担任民事诉讼代理人，但是应该是免费的。

第三，从本案事实来看，一审卷宗中包含了李仁华作为委托诉讼代理人参与的诸多民事诉讼判决、裁定，说明李仁华有以公民个人作为诉讼代理人的职业倾向，与司法行政法规相冲突。第二，明明是约定应付未付的“劳动报酬”，要开欠条，却“视为黄平已支付劳动报酬，再向我借款”(李仁华二审陈述)，开欠条。显然，李仁华知道收取“劳动报酬”是不合法的，改变支付性质的目的是为了逃避司法审查。

综上，法院认为，《中华人民共和国民法通则》第三条规定:“民事主体的人身权、财产权和其他合法权益受法律保护，任何组织或者个人不得侵犯。”李仁华作为社区推荐的公民，以黄平等委托诉讼代理人身份参加民事诉讼。李仁华订立的有偿法律服务合同不合法，人民法院不会根据该协议及黄平出具的“借条”保护其权利。李仁华已收实际费用3000元。在没有证据证明实际支出3000元以上的情况下，法院将不支持李仁华要求支付剩余7000元的主张。原审判决虽认定事实清楚，但适用法律有误，本院予以纠正。黄平上诉理由部分成立，本院支持其上诉请求。根据《中华人民共和国民法通则》第三条和《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，判决如下:

1.撤销保康县人民法院(2018)鄂0626民初1184号民事判决；

第二，驳回李仁华的主张。

一审诉讼费50元，减半收取至25元，二审诉讼费50元，共计75元，由李仁华负担。

这个判决是最终的。

主审法官李小虹

张洋法官

李媛媛法官

2019年3月11日

职员范丽