历史的印记|20年前的文章，找寻那个时代上海业委会发展的印记

这是2001年的一句话，我们可以再次看到，看看那个时代的历史，这样我们就能更宏观地理解我们生活的时代，感受社会的进步！目前，上海有1.3万个小区、9100个业主大会，业委会已呈现出蓬勃的发展趋势。

回顾历史，让我们可以更宏观的看待问题

引言：在2003年，我国第一部物业管理行政法规——《物业管理条例》颁布之前，地方已在物管工作方面进行了不少探索，而上海，就是这走在改革前列的其中一员。当时在上海城区已经诞生了“业委会”，但全称为“业主管理委员会”，还不是现在的“业主委员会”，比后者多了“管理”二字。

那么上世纪的上海旧有物管制度如何，改革动力源自何处？业主管理委员会是怎么样的，和其他组织的关系如何，有哪些相似 的问题？接下来，从学者的研究中回顾一番业委会前身的发展历程，帮助我们理解上海地区乃至全国的业委会，这一新事物的成长过程。

原文：《上海城区业委会发展历程》来源：《社会》2001年 第8期

作者：顾玫

业委会的全称是“业主管理委员会” 。上海城区的业委会是在上海市推行住房制度改革, 以及逐步建立居住物业管理体制的进程中形成和发展起来的。本文拟对这一住房物业管理新主体———业委会形成的背景以及发展作一简要的梳理。

一、20世纪80 年代及以前上海住宅权属和管理基本状况

改革开放之前, 上海这个老牌国际大都市存在着一个引人注目的焦点问题, 那就是城市居民的住房极为紧缺。那时, 常常听到有人调侃上海人:呵!吃喝拉撒都在一个屋里!根据《上海开放二十年专题七:上海住房制度改革》一文所提供的资料显示,在改革开放前的近30 年间, 上海住宅面积只增长了0 .8 倍, 而城市居民人口增长了一倍以上。改革开放初期, 随着知青与支内人员的回沪, 大量返城人口的增加, 上海的居住问题愈加突出。为了缓解日益严峻的住房压力, 1980 年春, 上海市委、市政府召开上海住房建设工作会议, 提出“国家统建与企业自建相结合” 的方针, 加快住房建设。自此, 国家直接投资兴建的公房(又称“直管房”), 与各国营企事业单位投资兴建的住房(又称“系统公房”)的建设同步进行,二者的发展进入了高速增长期。

这段时期, 上海城区的住房按其产权的性质分为两大类:一类是私房, 一类是公房。私房产权属于房主私人所有, 房屋的保养和维修由房主自行承担。公房又分为直管公房和系统公房。无论是直管公房还是系统公房,公房居住人都只有使用权,或者说承租权, 而无房屋产权。住房只是国家(单位)分配给使用人的一份福利。此外, 其物业管理的内容均十分单一, 即按照国家统一标准收取房租,由各房管所对辖区内的住房进行维修保养。这一阶段中,住房的保安、保洁与保绿等项目的服务都由政府各职能部门无偿提供,物业管理的模式普遍一致,居民对居住环境以及住房物业管理的一些个性化要求也很难得到满足。另外, 房管所收取的公房租金也远不能维持管理、保养和维修的支出,维修难以及工作人员态度差等问题极为突出,房管所也因此得了“房老虎”的诨名。

总之, 这一时期, 无论是住宅权属还是物业管理, 基本上是以政府为第一主体。而80 年代开始推行的住房制度改革, 为上海房屋所有权以及物业管理新主体的孕育奠定了基础。

二、20 世纪90 年代以来上海住宅权属和物业管理的变化

20 世纪90 年代以前, 上海城市住房建设的投资主体依然是政府,只不过在80 年代以后, 投资主体从单一的国家直接投资, 转变为国家直接投资和各国有企事业单位共同出资或单独投资相结合的模式。这种状况一直到20 世纪90 年代初期才有所改变, 上海的住房建设由完全的政府(单位)行为转向市场行为, 住房建设的投资主体出现了新的成份即个人直接投资, 且个人(直接投资)逐渐呈现出向第一主体发展的趋势。这一转变揭开了住房私有化、商品化的序幕, 其标志是1991 年2 月8 日, 上海市九届人大常委会第二十四次会议通过的《上海市住房制度改革实施方案》。该方案提出国家、集体和个人三结合建设住宅的机制,并逐步推进住宅商品化。

1994 年5 月, 上海市颁布了《关于出售公有住房的暂行办法》。该办法的适用范围是成套独用的公房, 又称可售公房。出售的原则是:购买自愿、产权归己、维修自理。这是上海市通过对公有住房一定的价格设计逐步将其转化为职工私房的努力的开端。此类私有居住物业在房管部门统计上的一个新名词是:售后(公)房。售后房当然是居民的私有房产, 但因其不是按市场价格与市场交换的原则,而是按政府确定的价格设计形成的, 所以与商品房在归类统计、物业管理收费标准等方面都是有区别的。值得一提的是, 这类均属私有产权的售后房与商品房, 由于在一开始归类和管理的制度设计上的不合理, 比如在物业管理收费等方面制定的标准不同, 给日后的管理造成了隐患, 尤其是当多种权属不同, 收费标准不一的住宅共存于一个物业管理区域内时, 这个问题就更为突出。因此, 如何决策,使权属一致的住宅按同样的管理标准进行收费也是一个亟待解决的课题。

至此, 上海住房产权多元化的格局基本形成根据上海市房地产管理局统计处的统计资料显示:1995 年以后, 售后房与商品房的数量急剧增加。然而, 上海居住物业总量的扩张、产权形式的多元化,使原先居住物业管理体制中存在的隐患进一步暴露, 同时,新情况、新问题大量涌现,所有这一切都需要改革原有的物业管理体制,使之规范化、制度化。在这种要求的催生下, 《上海市居住物业管理条例》(以下简称《条例》)应运出台。

《条例》由上海市十届人大常委会第三十六次会议(1997 年5 月28 日)通过, 并于1997 年7 月1日开始实施。其核心内容是建立上海居住物业管理新体制, 实行业主自治管理、物业服务企业专业化管理、房管办行政管理以及街道条块的社区协调管理“四结合” 的新型物业管理体制。从根本上说, 物业管理的方式是由物业产权的性质所决定的。也就是说,不同权属的住宅物业, 应当建立不同的物业管理模式, 用同一种模式管理千差万别的物业往往会出现削足适履的窘况。而对居住环境的不同需求, 以及不同管理模式的选择, 则是房屋所有者的一种自主权力。在住宅物业的管理上, 最能体现业主行使管理自主权的无疑就是这种新兴组织———业委会。业委会就是在这样的背景中孕育而生。

三、业委会的发展以及与相关组织的关系

上海最早的业委会成立于20 世纪90 年代初期, 但是, 一直到1997 年7 月1 日, 《条例》正式颁布实施, 才为业委会的建立与小区物业的自治管理提供了法律依据和保障。同时, 在上海市房产管理局以及各区及其下属街道机构的积极推动下, 业委会的建设进入了法制化、规范化和普及化的重要时期。根据上海房地产管理局的统计资料, 截止1999年8 月, 上海城区内符合《条例》的有关规定而应当成立业委会的小区为3822 个, 其中, 已经成立的有2603 个, 占68 %。该项调查统计对业委会的运作状况作出评估:总的看来, 已经成立的业委会中, 能够按照《条例》和业委会章程正常运作的有907 家, 占总数的35 %;能够持久运作的1621 家, 占62 %;不能正常开展工作的75 家,占总数的3 %。

以上数据表明, 进入20 世纪90 年代, 上海地区住宅的物业管理体制有了创新。随着住宅的进一步私有化, 物业管理的新主体已经出现,居民的自主管理意识逐渐增强。

按照《条例》规定, 业委会是“在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织”。这一规定, 确立了业委会的性质及其在居住物业体制中的主体地位。同时, 《条例》对业委会在整个物业管理区域中, 与其他组织之间的关系也一并作了规定:

1 .与物业公司的关系。《条例》规定, 业委会有权“选聘或解聘物业管理企业, 与物业管理企业订立、变更或解除物业管理服务合同” 。可见, 业委会与物业公司之间是雇佣关系。业委会是自治组织, 按照民主的方式运作, 它对小区的管理权源于其对物业的所有权;而物业公司是经济组织,按照市场规则运作, 它对小区的专业化管理权力源于同业委会的契约, 受业委会的委托, 代为管理小区的物业。在实践中, 业主自治管理将是推动物业公司走向市场、提高专业化服务竞争能力的主要力量。

2 .与各级房地产管理部门的关系。《条例》规定,各级房地产管理部门是“本辖区物业管理的行政主管部门” , 主要负责管理和监督业委会和物业公司的组建、登记和日常运作情况。其中, 在街道一级行政区划内设立房管办, 直接管理和监督辖区内居住物业管理组织, 包括业委会和物业公司的运行。

3 .与居委会的关系。目前, 无论是理论上还是实践中, 对两者实际职能的界定和区分还存在着模糊不清的地方。《条例》也只是提到这么一句:业主大会或业主代表大会应当邀请居民委员会和使用人代表列席。在理论上, 两者都是自治组织。目前, 较为一致的看法是:业委会是本物业管理区域内, 对公共物业实施自治管理的组织;居委会则对辖区内所有公共事务均有自治管理的权力。问题是, 如果说小区的“公共物业” 是小区“全部公共事务” 的一部分的话, 是否意味着这两个自治组织对小区的公共物业都有发言权?是否意味着居委会比业委会有更高的自治权力?诸如此类的问题,尚待理论和实践两方面的研究, 共同解答此类新问题。

托克维尔曾经在《论美国的民主》一文中指出的,新英格兰乡镇自治制度, 是维持美国的民主共和制, 培养美国人民自治传统和公共精神的最重要的渊源之一。今天, 孕育于上海城区乃至中国各地的城市住房私有化改革进程中的物业自治管理, 是否能够成为培育全体居民一般意义上的自治意识和自治能力的实验场呢?答案显然是肯定的。已经有社会学家注意到, 参与管理实践是培养这种自治管理能力的有效的途径, 而业委会作用的发挥无疑是一种实际的参与方式。