[经济观察报]欧盟碳关税法案（流出稿）要点解读——对中国钢铝行业冲击最大

吴必轩/文 今年7月14日，欧委会将公布设立碳边界调节机制（CBAM）的立法草案。这将是欧盟对进口产品征收“碳关税”进入立法程序的重要节点。预计欧盟将在2022年完成立法，从2023年开始实施相关措施。

近日，欧洲学者在研究一份流出的欧盟碳边界调节机制立法草案文本（下称“流出稿”）。它包含12章45节和5个技术性附件。欧委会拒绝对该文件置评。有分析人士认为，它可能是欧委会故意外泄以试探各界反应。此稿应是欧盟内部摆上桌面进行讨论的基础。虽然不排除一个月后正式采纳的文本可能有较大改动，但此稿仍是目前了解欧盟碳关税规则的最佳可获得信息。此前笔者的一些分析预判也藉此稿得以验证 [1] 。

一. 背景信息

碳关税是个通俗叫法，它的正式名称是“碳边界调节机制”（CBAM）。它的本质是对进口到欧盟的产品加税，以使进口产品和欧盟产品在温室气体减排成本上扯平。欧盟力推CBAM的理由是防止“碳泄漏”，即指由于欧盟执行严格的温室气体减排政策，会导致欧盟企业转移到减排政策更宽松的国家（产业外流），或导致承担较低排放成本的进口产品冲击欧盟市场和产业（市场份额替代）。在下文中，将以CBAM指代欧盟的碳边界调节机制，即俗称的碳关税。

2021年3月10号，欧洲议会通过了设立CBAM的原则性决议。按照时间表，原定于6月底公布立法草案，现改为7月14日公布。

二. CBAM的产品范围和对中国影响、适用国别

要点1：措施范围限于水泥、电力、化肥、钢铁和铝

根据流出稿的附件一，CBAM的适用范围将限于进口的水泥、电力、化肥、钢铁和铝。

这是一个缩水的产品范围，表明欧盟对CBAM采取了相当保守和谨慎的态度。此前，欧洲议会在原则性《决议》中表示，CBAM应适用于欧盟排放交易体系（ETS）所覆盖的所有产品，包括这些产品嵌入半成品或最终产品时；应该覆盖电力和能源密集行业，如水泥、钢铁、铝、炼油、造纸、玻璃、化工和化肥。而流出稿的产品范围小于欧盟ETS的产品范围，也未纳入炼油、造纸、玻璃和化工这几类具有高碳泄漏风险的产品。

根据流出稿所列的产品编码审视欧盟的进口情况，可得出两个结论。第一，中国虽然是欧盟的第一大贸易伙伴，但不是受CBAM影响最大的国家。2020年对欧盟出口相关产品最多（以出口额计）的5个国家是：俄罗斯、英国、土耳其、中国和韩国。第二，CBAM对中国出口的影响集中于钢铁和铝行业。2020年中国向欧盟出口相关产品总值18.78亿欧元，其中99.79%为钢铁和铝（钢铁7.06亿欧元，37.61%；铝11.68亿欧元，62.18%）。碳关税会重塑市场格局。如果中国的钢铁和铝行业能够在碳减排方面领先于其他对欧出口国（如俄罗斯和土耳其），则可籍CBAM转化为成本优势，取代后者在欧盟的市场份额。

产品范围存在变数。目前很难预测CBAM法规经过立法程序（政治博弈）后最终确定的范围。而且法规通过后产品范围仍可修订和扩充。上述影响分析仅基于流出版草案。如果增加管制产品或延伸至含有管制产品成分的下游产品，则影响很可能发生质变。

国别豁免：根据流出稿第2节，CBAM只豁免充分融入欧盟排放交易体系（ETS）的非欧盟国家，以及和欧盟建立了碳市场挂钩（linking）的国家。附件二规定，CBAM不适用于原产于冰岛、列支敦士登、挪威和瑞士以及6个欧盟海外领地的进口产品。冰岛、列支敦士登和挪威是欧洲经济区（EEA）国家，是欧盟ETS的一部分，瑞士和欧盟已经建立了碳市场挂钩。此前欧洲议会的《决议》强调应给予最不发达国家和小岛屿发展中国家特殊待遇。这一点在流出稿中没有体现。

三. “纳税”流程

要点2：进口商承担纳税义务

支付CBAM的义务由进口商承担。进口商需首先获得从事CBAM管控产品进口业务的资格。进口商要向欧盟专门成立的CBAM行政机关注册登记，经批准后成为“授权申报人”（注册进口商）才能进口相关产品。每一个注册进口商将在CBAM管理系统中有一个独立的账户。

要点3：进口产品的碳价与欧盟碳价挂钩

针对进口产品中所含的每一吨碳排放 [2] ，进口商都必须向CBAM行政机关购买一张CBAM电子凭证。CBAM行政机关将计算每周欧盟拍卖排放额度的平均结算价格，并在每周的最后一个工作日公布，该价格即作为下一周出售的CBAM电子凭证的价格。每一张CBAM电子凭证都有独立的编号。进口商购买CBAM电子凭证的数量、价格和日期均记录在它的CBAM系统账户里。

至此，CBAM的另外三种可能形态已被排除，即：1、关税（固定税率）；2、产品消费税；3、将进口产品直接纳入欧盟排放交易系统。

要点4：碳价不是在产品进口时支付，而是按年度统一结算

在进口产品清关时，进口商并不需要缴纳CBAM电子凭证。换言之，碳关税并不是在产品进口环节逐笔征收，而是在第二年的1到5月期间统一结算。流出稿第6节规定，在每年5月31日之前，进口商须向CBAM行政机关申报：1、上一日历年度其进口产品中所含的碳排放量；2、将要缴纳的与上述排放量相对应的CBAM电子凭证数量。进口商必须保证在5月31日前，在它的CBAM系统账户上有足量的CBAM电子凭证。这意味着进口商最晚可拖到5月底再购买CBAM电子凭证。有一条有趣且重要的规定是，进口商应按照购买时间的先后顺序缴纳CBAM电子凭证。这大概是意在抑制投机行为。

电子凭证的回购和清零。流出稿第25节规定，在年度清缴之后，应进口商之要求，CBAM行政机关应回购进口商账户上多余的电子凭证，回购价格为进口商购买该电子凭证时所支付的价格。但是，回购数量不能超过进口商在上一年度购买的电子凭证总数的10%。如果回购后进口商的账户上仍有多余的电子凭证（即超过上年购买总数10%的部分），则应由CBAM行政机关在7月31日之前清零。

上述强制“流量清零”政策比较激进和武断，大概会引发较大反弹。从现有规定看，就是要进口商量出为入购买电子凭证，如果买的太多，那么年度清缴后一部分剩余的电子凭证可能会被直接作废。

四. 排放量计算准则

要点5：鼓励出口企业证明实际排放量，否则套用欧盟最差表现

前面讲到，每年5月底之前，进口商须申报上一年度进口产品的温室气体排放量，作为缴纳CBAM电子凭证数量的依据。排放量是“税基”，计算公式如下：

排放量（吨二氧化碳）=质量（吨、兆瓦时）×排放强度（吨二氧化碳/吨、吨二氧化碳/兆瓦时）

原则上，排放量的计算应基于进口产品的实际排放强度。但是，如果申报的实际排放强度无法被核实（如数据缺失），则套用默认的排放强度。

流出稿所设定的默认排放强度颇具惩罚性。附件三规定，默认排放强度参照欧盟同行业中排放水平最高的10%的企业。换言之，参照欧盟企业中减排“劣等生”的排放强度。这正好是把欧盟向境内企业分配免费排放额度的标杆翻了个个——参照欧盟同行业中排放水平最低的10%的企业。如果这个默认排放强度被最终采纳，则出口企业有较大的动力提供实际排放数据。

补充信息：与其他产品相反，进口电力的排放量计算优先使用默认值。但此事与中国无关。

要点6：在排放量基础上，扣除欧盟免费排放额度和进口产品在生产国已付之碳价

CBAM的目的是让进口产品承担和欧盟产品相同的排放成本。为了保护欧盟的高能耗/贸易暴露（EITE）产业免受碳泄漏的影响，欧盟向这些行业发放了大量免费排放额度。企业用尽免费额度之后，额外排放才需要负担成本。在这种情况下，如果对进口产品的排放量全部征收CBAM，就会使欧盟企业获得双重保护。因此，流出稿第37节规定，在进口商应缴的CBAM电子凭证数量中，应扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度。这可以理解为税基调整。如下图所示。

同理，如果进口产品在其生产国已经承担了一定的排放成本，那么这部分成本也应当扣除。否则，进口产品承担的排放成本就会高于欧盟同类产品承担的排放成本，即出现“双重征税”问题。因此，流出稿第9节规定，进口商在应缴的CBAM电子凭证数量中，可扣减进口产品在其生产国已实际支付的碳价。这可以理解为税额抵扣。

值得注意的是，根据欧盟对“碳价”的定义，它只承认以碳税或排放额度形式存在的、可量化的碳价。对于此类碳价，欧盟可与第三国通过协商，分行业达成共识。另一方面，碳税和排放额度之外的其他政策措施虽然也会使企业承担隐形排放成本，但欧盟并不承认这种难以量化的碳价。

要点7：出口企业可申请获得“单独税率”

流出稿第11节规定，依第三国生产厂商的申请，CBAM行政机关可认定该厂商生产的各类产品的实际排放强度，并将该厂商登记于CBAM管理系统中。上述认定结论的有效期为2年。

这一点非常重要。经由欧盟官方认定的实际排放强度，进口商可在2年内直接用于申报，而不必再经过第三方核查，这可以为进口商节省大量精力和费用。

这种“单独税率”机制的可行性在于，以目前设定的CBAM产品范围看，涉及的出口企业大概不会很多，可能不至于给CBAM行政机关带来难以消纳的工作量。

要点8：排放既包含直接排放也包含间接排放

这是一个技术问题。流出稿对“排放”的定义是，在产品及其上游产品的生产过程中释放的直接排放和间接排放。附件三按照“简单产品”和“复杂产品”给出了两个排放量计算公式，并对公式中的各要素做了原则性解释。但是整个文件中却未见对“简单产品”和“复杂产品”的定义。

原则上，计算排放量时应计入产品在生产过程中：1、产生的直接排放；2、消耗的外购热力和制冷的排放；3、消耗的电力的排放；4、使用的投入物的排放（仅适用于复杂产品）。在计算消耗电力的排放量时，默认依据各国的电力结构的平均排放密度。欧盟将每年公布这一数据。

笔者认为，计算上游投入物的排放将是一个非常棘手的问题，会给出口企业和CBAM行政机关都带来很大负担。另外还应注意，中国的电力结构中煤电比例占60%—70%，而欧盟的煤电比例只有10%—20%。关于排放量的具体算法，最终要看CBAM法规出台后欧盟进一步制定的指导细则。

五. 执法

要点9：有防范“偷逃税”的程序性措施

保证金：在进口商注册并取得进口资质的环节，对于新设立或有违法记录的公司，CBAM行政机关可要求其提交保证金，以确保其履行支付义务。

申报前核查：进口商申报的排放量、出口企业申请由CBAM行政机关认定的实际排放量（单独税率），都要经过欧盟认证的独立核查机构的核查。

申报后审查：在申报完成后，进口商还应将相关记录保留4年（不包括申报当年）。在此期间，CBAM行政机关可对申报的排放量进行审查，必要时可进行实地核查。

惩罚措施：如果进口商未按期足额缴纳CBAM电子凭证，或提供虚假信息，将被处以三倍付款（以上年电子凭证的均价计）并补足未交的电子凭证，即补一罚三。

要点10：有类似反倾销制度的进口调查

欧盟产业可指控进口商有不实申报或规避行为，申请CBAM行政机关发起进口调查。行政机关也可以自主发起调查。行政机关立案调查后，欧盟产业和行政机关均可要求海关对进口产品进行登记，以便后续采取措施。

CBAM行政机关在做出裁定的过程中，可要求利害关系方补充提供信息，利害关系方应有陈述意见的机会。行政机关做出不利裁定时应陈述理由并告知上诉权利。

行政机关做出裁定后，利害关系方有2个月的上诉期。上诉有行政复议和法庭诉讼两条途径可选。如果直接选择法庭诉讼则不可申请行政复议。

六. 过渡期

要点11：过渡期的政策很不明朗，有可能比较简单粗暴

从这一稿看，欧盟对政策过渡期的问题完全没有想好。相关章节的题目就很说明问题：“第十二章 初始过渡期；注：完整的第十二章正在制定中，等待政治指导；章节文本只是尝试性的。”

从目前文字看，过渡期为3年，过渡期的措施与前文讲到的很多措施背道而驰。1、CBAM是在产品进口时支付，而不是按年度统一结算；2、根据默认的排放强度计算排放量，而不是优先采用实际数据；3、默认排放强度采用欧盟同类产品的平均排放水平，而不是表现最差的10%；4、进口商必须先根据默认值计算排放量并支付CBAM，然后才可以自证其实际排放量并要求退款；5、同样，进口必须先支付CBAM，然后才可以要求根据在原产国已支付的碳价退款；6、某出口国如果认为本国产品的平均排放强度低于欧盟同类产品的排放强度，可主张使用本国的默认排放强度。换言之，针对某一产品，有可能争取到一个全国性的“优惠税率”，但不可能争取到企业的“单独税率”。

对出口企业而言，CBAM过渡期政策的影响最为直接，我们应当对此保持密切关注。

七. 结束语

碳关税的本质是贸易措施，是全球贸易规则制定的一个新热点。在这方面，欧盟正在积极成为主导者，其措施会有很强的域外效力。中国作为全球最大的出口国和第二大进口国，应当高度关注并积极参与国际规则的讨论和制定。以往的经验表明，参与国际规则制定，仅从应对的角度进行准备是不够。应着手研究制定中国的碳关税规则。自欧盟始，美、日等国都在考虑采取类似的单边措施。在出口利益受损的情况下，各国最终会回到多边的谈判桌上。届时，没有本国措施的国家就会在规则谈判中处于劣势。

（吴必轩，上海海华永泰（北京）律师事务所，高级合伙人）

[1] https://mp.weixin.qq.com/s/T36RdeDijmKBtRFET6kcdg

[2] 指二氧化碳及其他温室气体的排放量；下同。