飞地地区 八部门印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》：“飞地经济”如何飞得更高

“飞地经济”是指在经济发展存在差距的行政区域之间建立互助协调关系，实现优势互补，促进经济一体化。在推进“飞地经济”进一步发展的过程中，必须加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，加快创新政策供给，努力为土地、人才、资金等要素自由有序流动提供更加可靠的保障

近日，国家发改委、国土资源部、环保部联合发布了《关于支持飞地经济发展的指导意见》。《意见》明确提出，要创新“飞地经济”合作机制，发挥区域比较优势，优化资源配置，加强资源集约节约利用，提高市场化运作水平，完善发展成果共享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为促进区域协调发展做出新贡献。

专家表示，在推进“飞地经济”进一步发展的过程中，要加快统一市场建设，促进要素自由有序流动。同时，加快创新政策供给，努力为土地、人才、资本等要素的自由有序流动提供更加可靠的保障。

用比较优势塑造竞争优势

所谓“飞地经济”，是指两个独立的行政区通过跨区域行政管理和经济发展，打破原有行政区划的限制，实现资源互补、经济协调发展的区域经济合作模式。

近年来，相关省打破行政区划界限，创新跨区域合作模式，探索政府引导、企业参与、优势互补、园区共建、利益共享的“飞地经济”合作，取得积极成效。

“飞地经济”和产业转移有一定的交集。在一些地方，目前正在推进的整体产业转移和承接在一定程度上具有“飞地经济”的特征。但严格来说，“飞地经济”显然不同于产业转移。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，产业转移往往通过企业或项目进行，是点与点的对接；“飞地经济”往往是某个园区周围不同行政区域的联合建设，是不同区域之间的连接。产业转移一般由一个行政区域主导，而另一个区域往往是被动的；“飞地经济”一般是两个或两个以上地区之间的长期综合合作，这种合作往往是更深入和基于长期的。

交通银行金融研究中心高级研究员刘学智认为，“飞地经济”和产业转移是相对发达的地区，带动了相对落后地区的产业发展。而产业转移是指产品生产从原生产地向其他地区转移，“飞地经济”是指在经济发展存在差距的行政区域之间建立互助协调关系，实现优势互补，促进经济一体化。通过“飞地经济”的发展，可以加强区域间的经济合作和要素资源流动，实现更深层次的产业转移。

中国人民大学副校长、中国人民大学国家发展与战略研究所执行主任、中国人民大学经济研究所执行副所长刘元春表示，过去的产业转移主要是指不同地区之间的产业梯度转移。由于不同地区经济发展和产业基础的差距，一些落后地区承接产业转移往往存在障碍，很难通过地区间要素的自由流动真正形成产业集聚地和增长极。

刘元春建议，在推进“飞地经济”发展的过程中，要全面梳理全国产业分工的总体格局，帮助一些相对落后地区找到产业分工的差距，并将其与自身可开发的优势资源相结合，使相对落后地区真正融入区域发展乃至全球产业分工的链条，以自身的比较优势塑造竞争优势。

“这也意味着“飞地经济”的发展要有“民族棋局”思维，不能简单照搬模式，模仿发展路径，否则容易形成重复建设、过度竞争，进而错失发展机遇。”刘元春说。

促进要素自由有序流动

《意见》明确指出，发展“飞地经济”，要加快统一市场建设，促进要素自由有序流动。

"促进要素自由流动是市场经济发展的内在要求."李佐军说，在发展“飞地经济”的过程中，如果继续走依靠行政命令的老路，可能会走很多弯路，这也是不可持续的。只有让各种要素按照市场需求自由有序地流动，才能更合理地配置生产要素，满足区域发展的需要。

李佐军建议，为了促进要素的自由有序流动，首先要对飞行地和飞行地进行深入调查，了解不同地区的发展方向、资源禀赋和成本差异。

“不同阶段带来的发展差异，往往表现在发展成本、市场活动等方面。这种差异也意味着发达地区会对相对落后的地区形成潜在的市场驱动力。”李佐军说，如果政府能够善用“有形之手”,适当引导这种市场力量，将有助于疏通要素流动的渠道，促进产业转移和产业承接洪流的形成，实现不同地区分工合作的深化。

“飞地的形成与元素流动的隔离和阻碍密切相关。如果过去的各种因素都是良性的，那么飞地等地就不会有开发断裂带。”刘元春说，产业转移和承接本身就是一个要素聚集的过程。只有打破元素自由流动的屏障，才能形成元素的聚集功能。

因此，要实现“飞地经济”的发展，必须打破阻碍要素自由流动的传统壁垒，通过实施要素流动创新项目，使要素流动与区域分工导向相匹配。例如，在一些发展相对落后的地区，要结合自身优势和区域产业布局进行规划，对经济政策和社会政策进行一系列调整，引入能够吸引资金、人才和技术的措施，更好地承接其他地方的产业转移。

“要素的自由有序流动是区域经济协调发展和飞地经济发展的基础”。由于行政区划和城乡二元结构的限制，往往制约着要素的流动。”刘学智说，目前一方面要突破行政区划的限制，从管理体制、激励政策、统计评估等方面统筹安排，统一规划；另一方面，探索农村土地流转改革和城乡一体化发展的新路，探索突破户籍限制的人口自由流动。

通过制度供给创新促进发展

根据《意见》，要创新“飞地经济”合作机制，在主体结构、开发建设、运营管理、利益分配等方面积极探索新模式。，有条件地创新政策供给，努力在重点领域和关键环节取得突破。

"要发展“飞地经济”，我们不能简单地照搬过去的援助发展模式."刘元春表示，对于一些相对落后的地区，初期发展需要一定的援助和资金对接，但这种模式难以形成规模和产业化，不是长久之计。

刘元春表示，要实现“飞地经济”的长期发展，必须通过构建风险和利益共享机制，搭建区域间合作的新桥。因此，必须打破市场自发形成的传统产业转移模式，按照大战略、大规划实现区域发展的战略对接。

“当然，强调地区之间的战略对接，并不是要回到计划经济时代，而是要强化“国民经济一盘棋”的理念，促进不同功能区优势互补，避免所有产业遍地开花。”刘元春说，在发展“飞地经济”时，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用，避免简单照搬和模仿“飞地经济”，形成“未竟工程”。

李佐军建议，创新“飞地经济”合作机制，核心是理顺“飞地经济”各方管理体制，解决好GDP统计协调、地区利益分配、基础设施共建共享、财政税收分配等一系列制度和制度问题，为土地、人才、资金等要素自由有序流动和优化配置提供更加可靠的保障。

刘学智建议，一方面要研究建立新的行政区划，把区域发展放在统一的行政区划中。另一方面，也可以保持现有行政区划不变，实施区域发展整体协调互补的战略规划。

“无论哪种方式，目的都是探索创新发展的新模式。可以在条件成熟的地区开展试点工作，在试点范围内形成好的经验和做法，然后推广到其他地区。”刘学智说。

来源中国经济网-《经济日报》)