流转土地 关于农村土地流转情况的调研报告（五篇）

关于农村土地流转情况的调研报告

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为全面了解近年来我市农村土地流转情况，分析土地流转存在的困难和问题，进一步推动农村土地流转工作，促进农业产业化、规模化、品牌化发展。4月中旬，根据政协腾冲市委员会**年工作计划，市政协组织部分政协委员和农业等相关部门负责人，先后深入到界头、固东、曲石、腾越、清水等5个乡镇，以实地察看、听取汇报、座谈讨论等形式，对我市农村土地流转情况进行了调研，现将调研情况报告如下：

一、基本情况及取得的成效

近年来，我市围绕发展现代农业、促进农民增收积极探索土地流转。截止**年3月，全市农村土地承包经营权流转8.7万亩,占承包耕地合同总面积66.7万亩的13%。流转的土地主要用于发展种植业、养殖业及创意农业。从土地流转的期限看：10年以下的29985.1亩，占34.5%；10年以上的57014.9亩，占65.5%。从土地流转的形式看：转包8574亩，出租60568亩，互换6606亩，转让3952亩，股份合作6691亩，其他形式609亩。从土地流转方向看：流入企业41209亩，占47.3 %；流入合作社2487.5亩，占2.9 %；流入大户22416亩，占25.8 %；流入家庭农场10261亩，占11.8%；农户间流转10626.5亩，占12.2 %。从土地流转规模看：流转面积在100亩以下的经营户1677户21150亩；100亩以上的87户65850亩。其中：100—499亩66户，500—999亩8户，1000—9999亩10户，10000亩以上3户38475亩。

经过多年的探索与实践，涌现出了一批具有各自特色的流转示范典型。主要模式有：

“公平模式”：曲石镇公平社区以党总支为引领，将一家一户零散的土地集中起来，农户以土地入社，合作社再以水田每年每亩500市斤、旱地每年每亩436市斤的稻谷将11300亩土地流转给云南禾顺生物科技有限公司，用以发展银杏采叶林、南方红豆杉采叶林种植，同时发展林下生态鸡、生态肉牛养殖、林下中药材种植，打造现代高标准农林业旅游观光示范园。当地剩余劳动力到种植基地务工每天收入60—100元，部分群众还被聘用到公司，月工资2000元左右，公司创立以来已累计支付农民地租、务工等收入4000多万元，带动2000多农民增收。“公平模式”解决了产业用地集中难、弱势群体增收难、集体经济壮大难等实际难题，对开展规模化土地流转具有较强的示范引导作用。

“高黎贡山生态茶业模式”：高黎贡山生态茶业有限责任公司依托“高黎贡山”中国驰名商标品牌，大力发展茶叶产业，以每年每亩300—500元不等的价格在新华、中和、清水等乡镇流转茶园面积12150亩，采用“公司+院士工作站+专业合作社+基地+农户+市场”的新型社会化经营模式，以三产融合、茶旅养生发展的思路经营。目前，已累计支付土地流转费3200多万元，辐射带动周边茶园10万多亩，实现了公司盈利、群众增收双赢局面。

“鸦乌山模式”：文山高田公司和文山种植大户在鸦乌山、大黑山累计流转土地15026亩种植三七，采取“政府引导、村委会组织、统一租赁”的方式将农民的土地流转给公司，以每年每亩900—1000元的租金兑现给农户、600元的基础设施维护费兑现到镇村，用于三个镇村级各项事业发展。目前，农户收取土地租金1361.51万元，农民到基地打工收入近亿元。另外，恒益集团规划从**年开始，用5年时间，投资8亿元，在大黑山发展自营大马士革玫瑰产业基地1万亩以上，配套建设200亩玫瑰产业园，用于高档化妆品原料提炼加工，每年每亩协议租金600元，前15年每5年递增5%，后15年每5年递增10%的比例提高，公司按每亩20元支付给社区作为工作经费。目前，项目完成投资600万元，流转试验种植的630亩大马士革玫瑰已收获，该项目如试验成功，将有望成为万亩以上的土地流转示范项目。

“十里荷花模式”：**年2月，云南牟定兴华食品有限公司在盈水、油灯两个社区流转土地700余亩用以种植莲藕，实施“十里荷花”三产融合项目。该项目由村民小组牵头将各农户田块进行丈量确认后，委托社区代为流转并签定委托书，社区将各户田块汇总打包与公司签定合同。每年每亩保底租金900元，公司每年再拿出纯利润的9%进行分红，其中农户占5%，社区、小组各占2%。该流转模式兼顾了各方利益，破解了城市周边土地流转难、用地成本高的难题，实现了“一份土地5份收入”，减轻了企业阶段性投入成本，保障了农民的长期利益，激发了农民自愿参与土地流转的积极性和主动性。

以上这些土地流转典型模式，主要经验是：群众依托村社区或专业合作社进行土地流转，村社区或专业合作社代表群众与经营主体合作，确定土地租金、分红等利益关系，签订协议，由经营主体带动发展，使土地资源得到优化配置和合理使用，提高了土地效益，促进了农村土地规模化经营，实现了农民增收、集体经济壮大、经营主体获益，推动了农业产业化发展。

二、存在的困难和问题

部分干部群众思想禁锢，对土地流转工作认识不足。一是部分群众恋土情结深，小农意识较强，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营、撂荒闲置，也不愿将土地流转出去，或是愿意流转也对企业提出不切实际的条件。二是部分乡村干部认为承包到户后土地由农民自己管理使用，农民做什么、怎么做是农民自己的事，对如何发挥土地潜力，让土地增值增效、群众增产增收宣传、引导、研究不多，主动作为不够流转数量少，带动作用有限。目前全市土地流转面积为8.7万亩，仅占承包耕地合同总面积的13%，流入企业21户，流入大户54户，辐射带动群众仅为1万多户6万多人。主要是土地集中难，农民的流转意识不强；农业产业化程度不高，资本进入少，科技含量低；农副产品深加工滞后，产业链不长，新型经营主体发展缓慢。

土地流转的体制机制还不能适应发展的需要。

政策方面：一是现在距离二轮承包合同的剩余期限只有13年时间，而农业产业周期较长，土地流入方担心租期结束后没有持续保障，对扩大再生产存在后顾之忧，在配套设施投入上存在短期行为。金融支持方面:目前国家对土地流转、设施农业、贷款抵押的政策还处于试点阶段，相关政策未正式出台，我市仅有农村信用社、农行等4家银行3家小额信贷公司开办了林权抵押贷款。其余贷款融资工作尚未开展，导致土地流入方普遍贷款困难，给土地流转带来了一定影响。管理服务方面：我市土地流转服务中心尚未建立，流转信息不畅，土地流转更多是农民自发流转，加之乡镇农经工作人员较少，监管工作不到位。一部分流入方与流出方签订的协议不够规范，备案率较低，存在纠纷隐患；还有部分邻里和亲友之间以“口头协议”私下进行流转，双方的权利和义务难于保障。

三、意见建议

要把土地流转作为规模农业发展的基础和保证，深化农村土地全面改革，实行所有权、承包权、经营权分置并行，以稳定承包经营权为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式发展农业，按照我市提出的到2021年全市农村耕地规模流转面积达20万亩，占家庭承包66.7万亩的30%，林地规模流转49.5万亩，占集体林地11%的目标，大力推进土地流转工作。建议如下：

加大工作力度，推动土地流转。

一是充分认识土地流转在提高农民收入、提高生产效益、促进城市建设等方面中的重要性，大力宣传、贯彻、落实《腾冲市创新农村土地流转机制实施意见》，严格坚持依法、自愿、有偿原则，坚持产业优先、注重效益原则，坚持因地制宜、分类指导原则，坚持规范管理、有序推进原则，加快推进土地流转工作。二是将土地流转工作纳入市委督查工作内容，对各乡镇开展土地流转工作情况进行督促和检查。三是建议市委市政府组织召开全市土地流转现场推进会，总结经验、观摩典型、明确任务、吃透政策、转变观念、启发思路、结合实际，以土地流转推动农业产业化发展。

明确流转布局，培植优势产业。我市各乡镇土地资源、产业状况、区位优势不同，北部乡镇土地面积较大、田块规整且相应平缓，具备规模发展的条件，适合规模发展，重点以规模化进行流转；中部乡镇靠近城区，适合一二三产业融合发展，重点以精品化进行流转；南部乡镇土地面积狭小、田块零碎且坡度较大，适合精细化发展，重点以多样化进行流转。在产业培植上，突出高原特色产业及生物资源优势，大力发展特色种植、特色养殖和观光休闲创意农业，通过产业培植带动土地流转，通过土地流转推动农业产业适度规模化发展。

强化农业招商，培育龙头企业。一是强化农业招商。建立具备一定连片规模可流转的土地资源库，以地招商，筛选一批农业产业化发展招商项目，以产业项目招商。二是培育引进实力强、前景好、科技含量高、辐射面广、带动力强的涉农龙头企业，参与我市农业产业化发展。三是加大对现有龙头企业的奖扶力度，鼓励上规模、上档次，发挥更大带动作用，同时也要注重小巨人企业的培育，大力发展种养型、加工型、流通型和综合型农业小巨人，实现企业增效、群众增收。

规范流转行为，优化流转服务。一是尽快研究在市级建立服务中心、乡镇建立服务站、村级建立服务点的市乡村三级农村产权综合交易服务中心，设立土地流转信息员，负责收集、反映流转信息，采用网络、报刊、微信等平台为农民及经营主体提供土地流转信息。二是尽快建立完善土地承包经营权登记颁证工作、农村产权交易服务平台、新型农业经营主体扶持、土地流转风险防范、农村承包土地经营权、林木权和农民住房财产权抵押贷款6个机制，为土地流转提供制度保障。三是根据现有法律法规，主动探索解决农村土地承包和流转存在的矛盾问题，协调金融部门尽早开展“三权三证”抵押融资试点工作，更好服务我市土地流转。四是教育引导土地所有者和经营者之间进一步树立协议意识，遵守协议，履行协议，善于运用法治思维和法治方式解决合作中出现的矛盾和纠纷，处理好群众、村社区或专业合作社和经营主体之间的利益关系。村社区或专业合作社不能以壮大集体经济为由，损害群众利益，不能借流转之名，向经营主体乱伸手、乱摊派，增加经营主体负担。经营主体要诚信合作，在经营较好的时候，主动为群众解决一些困难和问题，回馈群众，建立良好的合作关系。

巩固提升现有成果，积极探索土地流转新方式。一是继续巩固、完善、提升专业大户流转土地、家庭农场生产、专业合作社经营、龙头企业带动流转土地等模式，扩大流转数量，提高流转质量，带动农村土地流转，推动农村经济发展，提升农民效益。二是积极开展试点，学习借鉴先进流转典型经验，积极探索新的流转模式和新的办法，重点探索宅基地“集约开发”、农村“土地银行”、农村“土地股份合作社”、“田保姆”种田等四种模式，取得经验后进行推广，提高我市土地流转水平与质量。

为了促进我市农村集体土地流转健康发展，根据市人大常委会工作要点安排，市人大常委会农工委在分管主任带领下，从6月份开始，到10月中旬结束，陆续对歙县、休宁县、黄山区、徽州区、黟县进行调研，对屯溪区、祁门县进行书面调研，实地察看土地流转各类经营大户20多个。现将调研情况报告如下：

一、我市土地流转的主要做法和成效

近年来，我市把推进农村土地流转作为“三农”工作和美好乡村建设的有力抓手，深化农村改革的突破口，按照“依法、自愿、有偿”的原则，加强领导，政策扶持，因地制宜，积极探索土地流转形式，不断完善流转机制，规范流转行为，取得了明显成效。今年1—9月份，全市耕地和园地流转面积新增6.3万亩，达到18.8万亩，占承包土地总面积的13.9%,并呈加速流转的趋势。预计到年底，全市新增流转面积8万亩，达到20.5万亩，占承包土地总面积135万亩的15.2%。成效主要表现在以下几方面：

稳定了农村劳动力转移就业。农村土地流转面积的增加，使越来越多的农民从土地上解放出来，安心外出务工？？？商，加快了农村劳动力向二、三产业转移，加速了农村人口向城镇集聚，推动了城镇化进程。据公安部门统计，**年以来，连续三年，我市内外务工经商人员稳定在58.9万人左右，其中外出务工经商31.8万人，市内务工经商27.1万人，并有进一步增加趋势。

推动了土地适度规模经营。农村经济结构的调整优化，农民外出就业，推进了土地向集约化、规模化经营发展。全市100亩以上规模经营面积6.3万亩，占流转总面积的35.3%，今年新增的流转面积中有45%在100亩以上。

培育了农业产业基地。通过土地流转，带动了一批规模型产业基地建设。从以种植粮油为主，逐步扩大到果蔬、茶叶、苗木、养殖业、毛竹、油茶、药业等特色产业。今年新增流转的6.3万亩中，用于种植茶叶、果蔬、苗木达到4.2万亩，占68%。目前，仅新型经营主体新发展各类特色基地5.98万亩。

催生了新型经营主体。农村土地流转规模的扩大，为合作社、家庭农场、专业大户等新型经营主体的壮大创造了条件。据统计，全市流转到新型经营主体的面积12.5万亩，占土地流转面积的67%，其中，大户面积8.1万亩；合作社2.4万亩；龙头企业2.4万亩，其他5.9万亩。家庭农场发展迅速，成为促进土地流转的新生力量，今年新增土地流转面积0.8万亩。到9月底，我市新增规模以上农产品加工企业7家，达212家；新增农民专业合作社110家，已发展到1340家，新增家庭农场109家，达到247家。

利用了闲置土地。由于种粮成本逐年提高，加之外出务工劳动力缺乏，土地闲置甚至抛荒现象日益严重。实行土地流转有效地解决了这一问题。祁门县安凌镇的种粮大户就是靠流转农民闲置土地而形成规模的；休宁县溪口镇粮油大户流转了300多亩山坞田种经济作物；黟县柯村乡东坑村集体流转近百亩抛荒地种黄蜀葵，效果比较好，既解决了土地抛荒问题，又增加了农民的收入。

带动了农民增收致富。土地流转和规模经营拓宽了农民的收入渠道，实现了农民的多元化增收，包括土地流转收入、外出务工收入、围绕经营主体的服务收入等，也带动了一些农民致富。调查了解，我市土地流转费用一般每亩在500—800斤稻谷不等，粗略估计，仅土地流转费收入就达1亿多元。

二、我市农村土地流转的制约因素

从调查的情况看，我市土地流转率不高，还处在自发阶段。制约土地流转的因素很多，主要有：

流转积极性不高是制约土地流转的主要原因。从流出方层面上看。一是收益的微利性，“不愿”流转土地。我市地处山区，农户可流转的土地面积少，流转土地收益不多，加之近年来土地各项补助不断增加，农户对土地流转抱无所谓态度。二是流转的风险性，“不肯”流转土地。部分涉农企业没有与农民建立稳固的利益连结机制，一些农户担心一旦遇到自然灾害、市场风险或经营效益不好，业主中途退出，留下土地难以复耕的后遗症。三是土地的依赖性，“不敢”流转土地。目前，农村的养老、医疗、低保等社会保障体系正在建立健全之中，覆盖面有限，保障水平不高，尤其是50-60岁年龄段的劳动力，在非农产业就业不稳定，在阶段性失业时，种地谋生仍是他们的首选，对于土地流转存在后顾之忧。从流入方层面来看。一怕保守，特别是连片开发时，怕部分农民不愿意或给出的条件过于苛刻，不敢大手笔规划；二怕不稳，与投资回收期相比，租赁期限相对较短，投资回报率不高，不敢大胆投入；三怕风险。农业生产面临自然和市场双重风险，土地产出效益不高，不敢大规模开发。

承包土地规模小而散是制约土地流转的客观因素。我市耕地少，农户普遍平均分地，导致农户承包土地普遍存在着“插花”现象。农户既有水田、早地、山坡地搭配，也有地力好的和地力差的搭配，农户与农户之间零星穿插。这种小而散的“插花地”不仅给农户的耕作带来不便，最突出的是土地产出率低、基础设施不完善，造成农户不愿意种而抛荒，种植大户又不便于连片经营，给土地有效流转造成阻碍。

服务机制不健全是制约土地流转的根本原因。一是土地流转管理服务机制不完善。虽然我市大部分乡镇基本建立了农村土地流转服务中心，但受人员和经费等因素制约，对土地承包合同的备案、变更及纠纷调解、仲裁等管理服务难以保证。二是土地流转市场服务体系不健全。由于缺乏中介服务组织，土地流转的供求、价格等信息不能及时有效沟通，导致流出难和流入难等问题并存。三是土地流转资产评估体系不健全。耕地要素市场建设严重滞后，对土地资源的评估没建立统一执行的标准和办法，评估机构、人员资质等体系建设基本处于空白状态，无法为耕地流转提供必要的服务。

三、关于推进我市土地流转的建议

针对当前存在的问题和制约因素，要进一步贯彻落实中共中央、国务院以及省委、省政府，特别是最近出台的中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营的意见》，采取行之有效的政策和措施，切实搞好我市土地流转工作。具体建议如下：

进一步加强引导。一是加强政策引导。各级政府及其有关部门要坚持“依法、自愿、有偿”的原则，根据本地实际，出台一些政策措施，鼓励、支持和推进土地流转。二是加强舆论引导。各级政府要加大土地流转政策宣传力度，把土地流转的相关法律和政策宣传到位，消除思想上、认识上的误区，营造良好氛围，让农民吃上“定心丸”。三是加强规划引导。在保证土地用途不改变的前提下，依据农村产业发展规划，制定本区域农村土地流转总体规划，引导农民集中土地积极发展生态、优质、高效农业，生产适销对路的品种，防止盲目流转，盲目生产。

积极稳妥地推进土地确权登记工作。明晰和落实土地承包经营权是推进土地流转的前提条件，也是建立农村土地流转市场的基础性工作。切实按照中央提出的“现有土地承包关系保持稳定并长久不变”的要求，在落实农村土地集体所有权的基础上，认真组织开展确权登记工作。黟县和其它区县试点的乡镇、村年底要基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，明年要进一步扩大农村土地承包经营权确权登记范围， **年底全面完成我市确权登记颁证。

大力培育经营主体。着力培育专业大户、家庭农场、农民专业合作社、涉农企业、集体经济组织等多种规模经营主体，鼓励规模经营主体积极参与土地流转，让他们成为土地流转的有效需求主体。加快出台相关奖补激励政策步伐，加大对经营主体的奖补力度，为农业规模化经营发展提供政策支持，刺激农业经营者扩大经营规模，吸引社会工商资本投资农业，发展规模经营，以增加对流转土地的市场需求，从而促进土地快速流转。

切实规范土地流转行为。一是规范土地流转政策。尽快制定土地流转管理办法和规范土地流转的实施细则，使土地流转按相应原则和程序要求进行，确保土地流转更加正常化、制度化和规范化。二是规范土地流转合同。土地流转关系确定后，积极引导流转双方签订合法的、书面的、规范的土地流转合同，明确流转的形式、数量、年限、条件及双方的权利、责任和义务等内容，并经有关部门签证。三是规范土地流转监管。结合现在开展的农村土地承包经营权确权登记颁证试点，加大对流转的土地按“身份证”的方式进行登记建档和跟踪监管，确保土地流转规范和正常使用。四是坚决纠正和查处土地流转中的违法违纪行为。尤其是对违背农民意愿强迫流转和在流转过程中侵害农民利益的案件，做到及时查办，严肃处理。

建立健全土地流转机制。一是进一步健全农村土地流转服务机制。加强对农村土地流转服务人员的培训，不断提高政策水平和业务能力，组织开展农村土地流转法律法规和政策、流转操作程序等为内容的学习培训等，形成较为完备的土地流转市场服务体系，为土地流转提供周到服务。二是进一步完善农村土地流转市场交易平台。及时将服务平台提供的流转信息地块，编制成土地流转项目，在交易平台挂牌招标，逐步形成运作顺畅、信息齐全、具有市场定价功能、全市统一的土地流转交易平台。三是建立有效的风险防范机制。对进入土地流转市场的新型经营主体的农业经营能力，要进行必要的资信评估，防范业主因经营不善等原因无法履约给农户带来风险。同时帮助各类新型农业经营主体健全内部管理运行制度和利益链接机制，积极为新型农业经营主体政策性农业保险提标扩面，建立农业生产风险防范机制。四是建立金融信贷支持机制。鼓励引导金融部门把家庭农场作为信贷支农的重点，建议市政府加强与农村金融机构协调，每年筛选一批运转正常、效益较好、信誉较高的规模经营主体开展授信贷款试点，给予一定的授信额度，允许其以联保等形式办理贷款手续。五是完善社会保障机制。各级政府应进一步完善社会保障机制，建立合理的失地农民利益补偿机制，解除农民土地流转的后顾之忧。

**地少人多且二、三产业发达，农民对土地的依赖性相对较弱，土地正由传统的保障功能向资本功能转化。加快土地流转符合**省农村改革发展的实际和需要，是当前**省农村改革发展的新起点，是继续解放思想、深化改革开放、再创体制优势、推动科学发展的重要举措。本调研报告高度关注**省农村土地流转的改革创新举措和实践中出现的新情况、新问题，分析预测了可能出现的涉案纠纷，并针对土地流转实践和纠纷审理中出现的问题，立足能动司法，服务大局、积极作为，依法提出了促进和保障土地流转的司法应对建议和意见,以期为**省完善土地流转政策及该政策的全面实施提供强有力的司法保障。

农村土地流转及纠纷的基本情况

农村土地流转的现状

**省农村土地承包经营权流转，从上世纪80年代初萌芽状态，发展至今，经历了一个曲折的发展过程，大致可分为四个阶段。一是1980-1986年孕育起步阶段。二是1987－1997年快速推进阶段。三是1998－2001年调整回落阶段。四是2002年以来加速发展阶段。2002年十六大提出统筹城乡发展，实施“多予少取放活”的方针，减免农业税和农民负担、实行粮食直补等一系列支农惠农政策，承包土地的负担为零，土地流转价格成为净收益。同时，随着农业产业化程度的提高和高效生态农业的实施，催生大量新型的土地流入方市场主体。土地流转在真正意义上受市场机制调节的条件基本具备，流转的速度逐步加快。

**年全省土地流转进入新的发展阶段。**年初，省委、省政府出台《关于积极引导农村土地承包经营权流转促进农业规模经营的意见》，土地流转呈现加快发展态势。一是土地流转步伐加快。截至**年6月底，全省土地流转总面积达601.66万亩，比去年底的546万亩新增55万亩，占总承包耕地面积的30.4%；涉及流出土地农户309.89万户，占全省家庭承包经营总农户的33.3%。二是经营规模扩大。**年全省10亩以上规模经营面积达404.9万亩，比**年343.6万亩增加61.3万亩，增长17.8％。其中100亩以上规模经营面积132.4万亩，比**年100.3万亩增加了32.1万亩，增长32％。三是经营主体多元。在规模经营主体中，除专业大户外，家庭农场、龙头企业、专业合作社等新型主体成为主要力量。四是省内各地土地流转方式创新和配套制度改革取得较大进展。土地流转方式，主要包括有偿转包、业主租赁、分季流转、土地入股、土地互换和土地托管6种形式。其中，土地承包经营权转包和出租占了85%左右。此外，一些地方还围绕促进土地流转进行配套制度改革试点，并取得了较好的效果。如海盐县、温岭市等地开展土地承包经营权抵押贷款试点，加大农村金融机构对农业规模经营主体的扶持，以解决生产资金紧缺的问题。又如，义乌市出台《义乌市土地承包经营权流转农民养老保险暂行办法》，推行土地承包经营权流转养老保险政策，规定土地承包经营权流转面积大于60%且连片50亩以上、协议连续流转时间超过10年的行政村或100人以上的自然村，均可参保。嘉兴市按照宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障的总体思路，开展了“两分两换”试点，节约集约效果十分明显。

农村土地流转纠纷案件的基本情况

　**年，全省法院受理一审农村承包合同纠纷案件1272件，审结1297件，涉案标的额6243.3698万元；**年，受理一审农村承包合同纠纷案件841件，审结852件，涉案标的额6634.7961万元；**年，受理一审农村承包合同纠纷案件372件，审结402件，涉案标的额1822.1673万元；**年，受理一审农村承包合同纠纷案件173件，审结186件，涉案标的额1765.5252万元。从以上数据看，进入诉讼的案件数量呈逐年降低趋势，并且总量也不大，土地承包合同关系进入相对稳定期。从当前**省法院受理的案件情况看，主要有以下几种类型的纠纷：未按程序发包或调整土地引起的纠纷。一是有的村委会擅自变更上届村委会签订的承包合同或对土地重新发包，有的在妇女出嫁、离婚或者丧偶后，单方终止合同，剥夺妇女的土地承包经营权。二是部分乡镇政府干预农民自主经营权，干预承包合同的订立和履行。三是部分村干部滥用职权，未按照法律规定交由村民大会或村民代表大会决定，擅自发包土地。因承包合同的履行引起的纠纷。一是承包人拒不给付承包费产生的纠纷;二是因承包地被征收后补偿款的分配引起纠纷;三是承包人改变土地用途引发纠纷；四是村委会单方要求变更、解除土地承包合同引起的纠纷。村民之间转包土地引发的纠纷。一是转包土地被征收后补偿费归属纠纷；二是在转包土地上种植特定作物引起纠纷；三是因客观情况发生重大变化，原先确定的土地流转租金过低引发的纠纷。土地集中流转后租金分配引发的纠纷。经承包户同意，村委会把土地集中起来，统一对外流转。有的农户认为租金分配不合理，诉请撤销村委会与他人签订的出租协议，要求恢复土地承包关系。

　随着加快土地流转各项改革措施的推进，必然还会出现不少新情况新问题，并逐步反映到司法领域。如土地承包经营权的大规模流转、土地承包经营权入股专业合作社、流转土地经营权的抵押借款等，可能导致新类型案件，成为民事审判的难点和热点。

　由于土地流转纠纷通常不单纯是法律问题，而是涉及政治、经济、社会等多个层面的复杂问题。人民法院在审理此类案件过程中，必须树立正确的指导思想，努力把握好依法保护农民合法权益和依法支持地方政府土地流转创新的关系。既要以维护农民土地承包经营各项权益和保持土地承包关系稳定及长久不变为核心，依法保护农民对承包土地享有的占有、使用、收益的权能，又要制裁侵害农民土地承包经营权的行为；同时对各项改革创新措施，只要不违反现行法律、行政法规的强制性规定，有利于农民得实惠，有利于土地集约化经营，有利于推进新农村建设和城镇化发展方向，都要给予有力的司法支持。出现矛盾和问题时，不能轻易认定涉案流转合同、协议无效。要统筹协调保护农民承包经营权与规范和促进农村土地流转之间的关系。按照既有利于土地承包经营权有序流转和规范流转，又有利于农民土地承包各项合法权益充分保障的原则，审理好相关案件。

农村土地流转制度改革中存在的问题及原因分析

**省农村土地流转尽管在**年以后有较快发展的趋势，但实践中仍有五大问题亟待解决：

政策落实还不够到位

部分地方文件贯彻落实不够及时，思想认识还不够到位，相关配套政策还未取得新进展，相关制度改革相对滞后，一定程度上阻碍了土地流转制度改革的推进。

　土地流转工作还不够规范

全省约有40％的土地流转面积、40％的土地流转，没有签订流转合同；个别地方土地流转发力过猛，操作简单，压任务，下指标，不尊重农民的流转主体地位和流转意愿，依靠行政命令强制推动流转；少数地方土地流转存在“非粮化与非农化”倾向，违背了土地流转不得改变农业用途的规定。

　缺少中介机构，服务体系建设步伐有待加快

　目前尚有58.4％的县、67.2％的乡镇、79.7％的村未建立土地流转服务组织。已建立服务组织的地方由于经费人员等问题，不少还没有真正运转。土地流转仲裁机构建设滞后，一半以上的县没有设立土地承包纠纷仲裁机构。土地流转价格指导机制、信息发布机制不完善，导致供需双方信息不对称，存在“有地无市”、“有市无地”现象。

　农村土地集中连片流转难度大

　主要原因有：一是农村剩余劳动力多，代耕现象较为普遍，有的农户因与村委会或部分村干部有矛盾，而成为“钉子户”，以各种理由阻碍土地流转工作。二是效益提升不明显，土地流转价格还偏低。平均流转费用一般每亩200元至300元，500元以上的还不多；三是农田水利基础设施差，制约了土地成片流转和实现规模经营。

保障机制不完善

目前，农村社会养老保险机制没有建立完善，部分农民担心土地全部流转出去后生活没有着落，思想上有顾虑。对于规模经营的主体来说，由于农业生产受天气等自然条件的制约，农产品价格的市场风险较大，一旦遭遇自然灾害和价格下滑，要承担很大的风险。

促进和完善土地流转制度的对策和建议

　加强土地流转的法规建设

　土地流转工作涉及农村经济发展和农村稳定，需要有一系列政策法律，对土地流转的原则、形式、审批程序、主管部门和土地用途、地价及级差、流转期限等方面作出具体的规定，出现矛盾和问题可依法解决。特别是，对农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社的法律意义作出明确规定，同时对作价评估进行适当的规范。

建立和规范土地流转制度

一要进一步做好农村土地承包完善工作。抓紧做好二轮承包完善工作，与农户签订土地承包合同，发放土地经营权证，建立健全土地承包台账。二要规范土地流转程序。土地流转必须签订规范的流转合同，实行登记制度。三要强化管理服务。及时向农民提供规范的土地流转合同文本，建立完善土地档案，妥善处理土地流转纠纷。四要建立土地流转服务体系。探索通过市场调节土地流转的长效机制，县级建立土地流转信息库，乡镇成立土地流转服务中心，开展土地流转供求登记、信息发布、评估、政策咨询等服务工作。五要制定鼓励土地流转的政策措施，支持专业户、专业村的发展，推动农业产业化经营。建立土地流转扶持资金，对于全部转出土地的农户给予一定的补助，扶持其进城务工创业；对于通过采取土地流转合作方式集中农户土地进行规模经营、带动农户增加收入的龙头企业和种养大户给予政策倾斜。

加快农村城镇化建设，拓宽农村剩余劳动力转移的空间，为农民脱离土地创造条件

坚持以转移农民、减少农民促进农村土地流转。加强农村劳动力职业技能培训，提高农民转移就业的能力；加大劳务输出力度，建立城乡统一的就业制度和劳动力市场，健全劳务协作机制和信息网络，引导更多农民在输转中实现劳务移民。

深化农村社会管理体制配套改革

改革农村户籍管理的做法，打破农民身份限制，改变农民“恋土”观念。加快建立适合农村特点的社会就业、养老保险、合作医疗等社会保障体系，消除农民离土的后顾之忧，为土地流转创造条件真正关心失地农民的利益。

　加强对土地流转必要性的宣传

　要充分利用各种媒体，大力宣传有关土地流转的法律法规和通过流转土地增收致富的典型，让农民了解政策，消除误解，放心流转。同时，要提高基层干部“以地生财”的意识，引导农民提高组织化程度，增强集中土地、运作土地的能力。

加强土地纠纷解决机制建设

　一要积极发挥基层调解组织的调处功能，尽可能将纠纷化解在基层。二要健全农村土地承包纠纷仲裁机构。目前许多地方尚未成立土地争议仲裁机构，已成立的土地争议仲裁机构也未有效开展工作，导致当事人不得不选择诉讼解

决争议问题。三要加强相关职能部门调处纠纷的功能。四是在诉讼程序之外，经行政机关、人民调解组织、农村土地承包仲裁机构或者其他具有调解职能的组织调解，达成的有关解决土地流转纠纷的协议，有民事权利义务内容的，具有民事合同性质。经当事人申请，人民法院可以确认其效力。

关于农村土地流转纠纷若干问题的法律适用意见

　由于土地制度尚不完善和土地流转中上述问题的存在，当前审理土地流转纠纷案件存在诸多法律适用疑难问题。

发包方调整承包方的土地的合法性问题

要正确处理当前普遍存在的土地调整的矛盾和需求，必须正确理解法律和政策规定的精神。法律严格限制土地调整主要是基于以往发包方通过行政手段频繁调整承包地带来不少问题，并非针对农户自愿的调整。法律限定了行政性调整只能是特定情形下的“个别”调整。对《农村土地承包法》第27条规定的调整土地的条件应作较宽的理解，并不能仅限于发生自然灾害严重毁损承包地等极端特殊的情形。对确因家庭人口变化、土地征用等原因造成人地矛盾特别突出而依程序通过民主议定进行土地调整的，是农民解决集体内部人地矛盾的一种方法，有利于一方稳定，不应一概加以干涉和否定。关键是，政府及有关部门应当对这种调整及时予以有效的指导和监督，协调农民集体合理处理内部矛盾。对可以通过其他方式解决的人地矛盾，应当引导和鼓励农民尽量不要以进行大范围土地调整的方式解决，对确需调整、农民自愿又经过了严格的民主议定程序的，应当予以适时指导，并及时变更或换发承包经营权证书，避免出现后遗症。

　土地流转合同的效力认定问题

　发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，如果发包时经过了村民的民主评议程序，则可以认定合同有效；如果发包时没有经过民主评议的程序，如果承包合同已经实施了一年以上，承包方已经对承包地做了实质性的投入，则宜维持合同的效力，人民法院不应因发包方违反民主议定程序越权发包而认定合同无效，但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容适当调整。对承包方依法采取转让、转包、出租、互换、股份合作等方式，流转其农村土地承包经营权和林权的，只要符合“依法、自愿、有偿”原则，一般应确认有效。改变土地农业用途的，违反法律禁止性原则，应当认定无效，不能借改革之名而违反法律禁止性规定。对以股份合作形式流转土地承包经营权的，要着重审查入股行为是否符合农民意愿，防止因股份合作导致农民丧失土地承包经营权。

农民专业合作社的法律地位和性质问题

　《农民专业合作社法》明确规定了农民专业合作社的市场主体地位和民事主体地位。农民专业合作社，既不是有限公司和无限公司，也不是合伙型企业，而是一种特殊类型的企业法人。根据该法第4条和第5条的规定，农民专业合作社以合作社的财产承担有限责任，农户以其出资额和公积金份额为限对农民专业合作社承担有限责任。土地承包经营权作价出资专业合作社，是农户以入股形式组织在一起，从事农业合作生产，收益按照股份分配，而不是将农村土地承包经营权入股作为赚取经营回报的投资。土地承包经营权入股农民专业合作社，应作价出资并在营业执照中注明。该出资额和公积金份额即为入股农户承担责任的范围。至于入股土地，根据《**省实施土地承包法办法》第23条“股份合作终止时入股土地应退回原承包农户”的规定，应及时返还农户，不能作为抵偿欠款的财产。

　集体经济组织成员资格的认定问题

　农村集体经济组织成员资格的认定，现行法律缺乏统一明确的规定，这也成为大量涉农纠纷难以处理的根源。对于农村集体经济组织成员资格的认定，应当以是否已与集体经济组织形成较为稳定的生活、生产状态，成员的户籍所在地是否为该集体经济组织所在地以及成员是否已经取得其他替代性生活保障，作为界定的标准，并可参照地方性法规、规章的规定进行确认。《**省村经济合作社组织条例》对村经济合作社社员资格的取得和丧失就进行了规定，可作为审理的依据。该条例第17条规定，户籍在本村，符合六类条件之一，且遵守村经济合作社章程的农村居民，为本村经济合作社社员。第18条规定，因四类原因之一户籍关系迁出本村或者被注销的，应当保留社员资格。第19条规定，除条例第十八条、第十九条规定以外的人员，经本社社员大会三分之二以上社员同意，且履行村经济合作社章程规定义务的，可以成为本社社员或者保留本社社员资格。在遵循上述认定标准的前提下，审判实践中还应当兼顾公平，对由于农村人口流动产生的一些特殊事实状态作出具体分析，并作相应处理。

　农村土地流转后衍生的经营权等权利抵押的效力问题

　农村土地流转后衍生的经营权质押，实际上已不是以家庭承包方式取得的土地承包经营权的质押，而是土地承包经营权流转后由接包方取得的经营权的质押。不仅仅限于流转土地经营权，往往还涉及土地附着物的抵押，实际上结合了《物权法》第223条规定的权利质押和《物权法》第181条规定的动产浮动抵押的结合。实践中，金融机构是根据总体的经营状况、信誉进行审查的，实际上是经营者以经营状况、信誉作担保，以实现融资的目的。在当地政策支持的情况下，只要当事人依据相关规定办理了抵押或出质登记的，对抵押权和质权应当予以确认和保护，依法支持创新贷款担保方式，扩大农村有效担保物范围，拓宽农村融资渠道。但在审判和执行中，应当注意保障农民享有的承包土地和必要的生活住房，防止农民彻底丧失承包土地和基本生活住房。

结合农村“三大合作”专题调研，市人大常委会进行了“农村土地流转”的专题调研，有关情况报告如下。

一、我市土地流转基本情况的分析

截止**年5月，全市土地流转总面积累计147972亩。占全市承包面积26.14%。其中，近5年土地流转面积78750亩，占土地流转面积53.21%。

对近5年土地流转情况的分析：共涉及到136个村、2788个组、38055个农户，涉及集体“四荒”地面积17510亩，土地流转金总额3693.4万元，平均每亩流转金469元。

1. 按流转形式分。转包19688亩、出租35688亩、互换1938亩、入股15923亩、其他5513亩；

2. 按流转年限分。5年以下的面积18900亩、5-10年的面积21262亩、11-15年的面积19875亩、16年以上的面积18713亩。

3. 按流向分。流入城镇居民18人、面积6200亩，流入本地农户4896户、面积47950亩，流入外地农户13户、面积5500亩，流入工商企业16家、面积19100亩。

4. 按用途分。全部都是用于农业适度规模经营。

由以上分析可以看出，一是土地流转以出租为主，面积最多，占近5年土地流转总面积45.32%。二是出租年限5-10年的较多，占近5年土地流转总面积27%。三是流入本地农户的面积最多，占近5年土地流转总面积60.89%。

我市土地流转的特点

1. 政策导向影响流转速度。2002年，全市当年土地流转面积32282亩，比2001年增加了近2万亩，原因是当时粮油价格低、税费负担重，影响了农民种田的积极性。2005年，农业税取消后，农民种田积极性提高，土地流转速度减慢，甚至出现“回流”现象。**年以来，高效规模农业和土地股份合作制的发展为土地流转增添了新的动力，土地流转速度加快，截止**年5月，全市土地流转面积达到147972亩，创历史新高。

2. 流转形式多样。有转包、出租、互换、转让、入股等形式。我市积极探索土地股份制改革，现有土地合作社26家，入股面积1286亩，入股农户2552户。

3. 流转对象多元化。土地流转从最初的农户之间进行，现在更多的外地农民、城镇居民、工商企业、个体农民和外商等参与进来。

4. 流转结构优化。土地流转之初主要是为了解决人地矛盾，现在主要是向结构调整、高效规模农业方向发展。

5. 流转程序逐步规范。原来土地流转的原因，很多是农民“甩包袱”，镇村组织唱主角，导致流转主体错位，程序简单，合同不规范。现在，流转主体明确，依法办事意识增强，程序更加规范。

二、我市土地流转工作的做法

加强组织领导，不断加大推进力度。长期以来，市委、市政府的主要领导对农村土地流转工作特别重视。市里明确市、镇分管农业领导的第一责任就是围绕高效农业的发展做好土地流转工作，市、镇农经部门做好土地流转的指导工作，市镇财政部门提供必要财力支持。在加强组织领导、政策扶持的同时，严格督查考核。年初将任务分解到镇，年中对土地流转和高效农业的发展情况进行督查，定期召开会议，汇总面上情况，及时解决工作中存在的问题。

坚持基本原则，不断增强土地流转动力。首先，是群众自愿的原则。土地是否流转，以哪种形式流转，由农户自主决定，不用行政手段强行流转。其次，是平等协商、有偿流转的原则。土地流转的转包费、租金等应由农户与受让方或承租方平等协商确定，镇村不得干预。其流转收益归农户所有，镇村不得擅自截留。第三，是依法有序的原则。土地流转严格遵守国家法律、法规和有关方针政策。在土地流转中，不改变土地所有权权属关系，不随意改变土地承包关系，不擅自改变农业用途，流转的期限不得超过二轮土地承包剩余期限。第四，是规范操作的原则。农村土地使用权流转涉及多方面的利益关系，必须健全制度，严格程序。具体工作中农经部门在组织、指导流转双方签订土地流转合同书的基础上，建立土地流转台帐，当好流转双方的中介，使土地流转合法规范。

提升发展平台，不断发挥项目农业的载体作用。坚持“靠项目打根基、用项目立柱石、以项目促流转”的发展理念，把项目农业作为推进土地流转的抓手和突破口。多年来，我市围绕“三区十带”建设，大力实施项目农业。通过招商引资，向上争取和本市部门安排，我市农业项目增速较快，从而促进了全市土地流转。

大力实施农村土地承包信息化管理，不断强化土地流转的服务手段。坚持“为农服务”宗旨，强化服务手段，是我市推进农村土地流转的一大特色。**年我市农经部门在省市农经部门的关心支持下，全面推进了农村土地承包信息化管理。截止目前，全市土地承包和流转资料有60%已录入电脑。白兔镇政府着眼“四个统一”：一是统一信息收集，整合流转资源；二是统一合同文本，明确权利义务；三是统一土地流转补偿标准，维护农民权益；四是同一奖励政策，增加工作透明度，强化土地流转服务工作，收到了较好的效果。

三、存在的问题

土地流转行为不够规范。首先是流转合同签定不规范。早期一些农户之间的土地流转合同只采取口头约定的形式，有的土地连片流转虽签定了合同，但条款不全、不规范，应该进行备案鉴定的流转合同没有履行必要的手续，一旦遇到纠纷，很难解决。其次，个别镇、村改变土地承包关系，用行政手段将农户的承包地转租给企业经营，改变了土地的农业用途，并造成了农民长时间、低价出让土地经营权，侵害了农民利益。第三，土地流转过分强调主体地位，流转双方不主动到集体经济组织和管理机关申报备案。

体带动能力不够强。推进农村土地流转根本目的，是实现土地规模化集约化经营，优化土地资源配置，发展现代农业，提高农业收益，增加农民收入。目前，农村专业合作社、农业公司、农村种养大户等规模经营主体大多还处于起步阶段，普遍存在缺资金、缺技术、缺管理、缺信息等问题，因此拉动土地流转的动力较弱。一些工商资本进入土地流转市场起点不高，投资于农家乐、普通种养业，有短期行为、圈地之嫌，导致农民对土地流转的信心也不足。

农民缺乏社会保障，制约着土地流转。土地具有社会保障和就业功能，当前农村社会保障机制尚未形成，农民把土地作为命根子来看待。农民在外出打工等从事非农产业经营后，仍然把承包地看成是“活命田”和就业“保险田”，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，也不愿意将土地流转出去。

服务管理水平不高。农地流转本属于市场行为，但目前大多数农地经营权流转还不是真正意义上的市场化配置，一部分是农户间的自发流转，一部分是通过集体组织推动，最多只能算是市场化配置的雏形，真正通过市场流转的还比较少。服务平台建设不足，信息不充分，造成农地经营权、使用权流转中竞争不足，流转价格确定不尽合理。一些早期流转，特别是流转期限较长的地方，由于没有充分考虑国家政策和市场变化等因素，流转价格定的死而低，造成转出承包农户的长远经济利益得不到保护。

土地承包期制约了农业长期投资。随着工商资本进入农业,实现了“农民增收、企业增效”，但农村土地流转合同期限不能超过第二轮土地承包期，目前大都不足20年。有的农业投资收益期长,法律对第二轮土地承包期到期后的农业产出权益没做明确规定,而且农业业主在租赁土地上的生产用房设备、基础设施、农产品加工或农业旅游等附属设施投资巨大，依据现行法律，他们对这些房产、设备没有产权,投资人的权益得不到保护，制约了工商资本投资农业的积极性。

四、几点建议

统筹规划，分类指导，促进农村土地有序流转。农村土地必须因地制宜，积极稳妥。应根据土地利用总体规划及农村产业发展规划，制定本区域农地流转总体规划，因地制宜提出土地流转指导意见。各镇应根据自己农地流转总体规划和指导意见，结合本镇实际情况，提出本区域流转方案。根据产业规划，引导农户向农业产业化企业、种养大户有偿转让土地经营权，壮大特色产业的规模。充分发挥我市自然生态优势，引导农民集中土地，积极发展生态农业、观光农业和高效农业；积极鼓励外出务工又不愿意放弃土地的农民，采取土地合作社等有效形式依法把承包地流转出去。

健全制度，创新机制，进一步规范土地流转市场运作程序。一要明确管理机构和职责。农村土地经营权流转是适应新阶段生产力发展要求的局部调整，是对农村基本经营制度的进一步完善。土地流转的管理是农业承包合同管理工作的延伸，是农业管理部门的主要职责。农业部门要进一步健全完善各项制度，加强土地流转程序的管理和监督，促进流转工作规范化、制度化。二要大力培育农村土地市场。土地流转在坚持“自愿、有偿、依法、规范”的基本原则的前提下，充分考虑土地级差、质差、地区价差，合理确定土地流转价格指导价格，加强信息服务，规范土地流转市场运作程序。农业主管部门要加强土地流转市场运作规范操作的培训和指导。

优化发展环境，加大政策扶持，加速土地流转。一要强化农村社会保障体系建设，创造有利于土地流转的软环境。建立多层次的农村社会保障体系，包括农业保险、社会养老保险、最低生活保障及新型合作医疗制度，逐步弱化土地的福利和社会保障功能，增强农民离开土的安全感和适应市场风险的能力。二要切实解决好离开土地农民的就业、居住和其他公共服务等问题。三要加大财政扶持和信贷支持，同时加强监管和审计。保证专项资金规范使用，专款专用，发挥应有作用。

积极开展流转服务，培育良好的流转市场。进一步加强流转服务组织建设，加快完善流转服务平台和网络，为流转提供有关法律政策宣传、流转信息、流转咨询、价格评估、合同签订指导、利益关系协调、纠纷调处等服务，不断健全流转机制，把开展流转管理与提供流转服务结合起来，寓管理于服务之中。切实加强农经机构队伍建设，按照国务院[2006]30号文件的要求，各镇应有专人负责农村土地承包和流转工作，认真做好农村土地承包的日常管理工作和农村土地流转的指导工作。

要妥善处理好农村土地承包与流转中的问题。在实际工作中，要禁止违法调整和收回农户承包地，禁止打乱重分多留机动田，禁止强迫农民流转承包地，禁止违法占用农民承包地搞非农建设，禁止截留扣缴农民的征地补偿费。要因势利导做好农村土地承包和流转的问题化解工作，具体问题具体分析，妥善协调、处理好各方面的矛盾。建立健全农村土地承包和流转责任追究制度。对不按法律、法规和政策规定，随意改变农户土地承包关系、不按时签订合同发放证书、强制流转等责任人追究责任。

为全面了解近年来我市农村土地流转情况，分析土地流转存在的困难和问题，进一步推动农村土地流转工作，促进农业产业化、规模化、品牌化发展。4月中旬，根据政协腾冲市委员会**年工作计划，市政协组织部分政协委员和农业等相关部门负责人，先后深入到界头、固东、曲石、腾越、清水等5个乡镇，以实地察看、听取汇报、座谈讨论等形式，对我市农村土地流转情况进行了调研，现将调研情况报告如下：

一、基本情况及取得的成效

近年来，我市围绕发展现代农业、促进农民增收积极探索土地流转。截止**年3月，全市农村土地承包经营权流转8.7万亩,占承包耕地合同总面积66.7万亩的13%。流转的土地主要用于发展种植业、养殖业及创意农业。从土地流转的期限看：10年以下的29985.1亩，占34.5%；10年以上的57014.9亩，占65.5%。从土地流转的形式看：转包8574亩，出租60568亩，互换6606亩，转让3952亩，股份合作6691亩，其他形式609亩。从土地流转方向看：流入企业41209亩，占47.3 %；流入合作社2487.5亩，占2.9 %；流入大户22416亩，占25.8 %；流入家庭农场10261亩，占11.8%；农户间流转10626.5亩，占12.2 %。从土地流转规模看：流转面积在100亩以下的经营户1677户21150亩；100亩以上的87户65850亩。其中：100—499亩66户，500—999亩8户，1000—9999亩10户，10000亩以上3户38475亩。

经过多年的探索与实践，涌现出了一批具有各自特色的流转示范典型。主要模式有：

“公平模式”：曲石镇公平社区以党总支为引领，将一家一户零散的土地集中起来，农户以土地入社，合作社再以水田每年每亩500市斤、旱地每年每亩436市斤的稻谷将11300亩土地流转给云南禾顺生物科技有限公司，用以发展银杏采叶林、南方红豆杉采叶林种植，同时发展林下生态鸡、生态肉牛养殖、林下中药材种植，打造现代高标准农林业旅游观光示范园。当地剩余劳动力到种植基地务工每天收入60—100元，部分群众还被聘用到公司，月工资2000元左右，公司创立以来已累计支付农民地租、务工等收入4000多万元，带动2000多农民增收。“公平模式”解决了产业用地集中难、弱势群体增收难、集体经济壮大难等实际难题，对开展规模化土地流转具有较强的示范引导作用。

“高黎贡山生态茶业模式”：高黎贡山生态茶业有限责任公司依托“高黎贡山”中国驰名商标品牌，大力发展茶叶产业，以每年每亩300—500元不等的价格在新华、中和、清水等乡镇流转茶园面积12150亩，采用“公司+院士工作站+专业合作社+基地+农户+市场”的新型社会化经营模式，以三产融合、茶旅养生发展的思路经营。目前，已累计支付土地流转费3200多万元，辐射带动周边茶园10万多亩，实现了公司盈利、群众增收双赢局面。

“鸦乌山模式”：文山高田公司和文山种植大户在鸦乌山、大黑山累计流转土地15026亩种植三七，采取“政府引导、村委会组织、统一租赁”的方式将农民的土地流转给公司，以每年每亩900—1000元的租金兑现给农户、600元的基础设施维护费兑现到镇村，用于三个镇村级各项事业发展。目前，农户收取土地租金1361.51万元，农民到基地打工收入近亿元。另外，恒益集团规划从**年开始，用5年时间，投资8亿元，在大黑山发展自营大马士革玫瑰产业基地1万亩以上，配套建设200亩玫瑰产业园，用于高档化妆品原料提炼加工，每年每亩协议租金600元，前15年每5年递增5%，后15年每5年递增10%的比例提高，公司按每亩20元支付给社区作为工作经费。目前，项目完成投资600万元，流转试验种植的630亩大马士革玫瑰已收获，该项目如试验成功，将有望成为万亩以上的土地流转示范项目。

“十里荷花模式”：**年2月，云南牟定兴华食品有限公司在盈水、油灯两个社区流转土地700余亩用以种植莲藕，实施“十里荷花”三产融合项目。该项目由村民小组牵头将各农户田块进行丈量确认后，委托社区代为流转并签定委托书，社区将各户田块汇总打包与公司签定合同。每年每亩保底租金900元，公司每年再拿出纯利润的9%进行分红，其中农户占5%，社区、小组各占2%。该流转模式兼顾了各方利益，破解了城市周边土地流转难、用地成本高的难题，实现了“一份土地5份收入”，减轻了企业阶段性投入成本，保障了农民的长期利益，激发了农民自愿参与土地流转的积极性和主动性。

以上这些土地流转典型模式，主要经验是：群众依托村社区或专业合作社进行土地流转，村社区或专业合作社代表群众与经营主体合作，确定土地租金、分红等利益关系，签订协议，由经营主体带动发展，使土地资源得到优化配置和合理使用，提高了土地效益，促进了农村土地规模化经营，实现了农民增收、集体经济壮大、经营主体获益，推动了农业产业化发展。

二、存在的困难和问题

部分干部群众思想禁锢，对土地流转工作认识不足。一是部分群众恋土情结深，小农意识较强，认为只要有了土地，生活就有了保障，宁可粗放经营、撂荒闲置，也不愿将土地流转出去，或是愿意流转也对企业提出不切实际的条件。二是部分乡村干部认为承包到户后土地由农民自己管理使用，农民做什么、怎么做是农民自己的事，对如何发挥土地潜力，让土地增值增效、群众增产增收宣传、引导、研究不多，主动作为不够流转数量少，带动作用有限。目前全市土地流转面积为8.7万亩，仅占承包耕地合同总面积的13%，流入企业21户，流入大户54户，辐射带动群众仅为1万多户6万多人。主要是土地集中难，农民的流转意识不强；农业产业化程度不高，资本进入少，科技含量低；农副产品深加工滞后，产业链不长，新型经营主体发展缓慢。

土地流转的体制机制还不能适应发展的需要。

政策方面：一是现在距离二轮承包合同的剩余期限只有13年时间，而农业产业周期较长，土地流入方担心租期结束后没有持续保障，对扩大再生产存在后顾之忧，在配套设施投入上存在短期行为。金融支持方面:目前国家对土地流转、设施农业、贷款抵押的政策还处于试点阶段，相关政策未正式出台，我市仅有农村信用社、农行等4家银行3家小额信贷公司开办了林权抵押贷款。其余贷款融资工作尚未开展，导致土地流入方普遍贷款困难，给土地流转带来了一定影响。管理服务方面：我市土地流转服务中心尚未建立，流转信息不畅，土地流转更多是农民自发流转，加之乡镇农经工作人员较少，监管工作不到位。一部分流入方与流出方签订的协议不够规范，备案率较低，存在纠纷隐患；还有部分邻里和亲友之间以“口头协议”私下进行流转，双方的权利和义务难于保障。

三、意见建议

要把土地流转作为规模农业发展的基础和保证，深化农村土地全面改革，实行所有权、承包权、经营权分置并行，以稳定承包经营权为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式发展农业，按照我市提出的到2021年全市农村耕地规模流转面积达20万亩，占家庭承包66.7万亩的30%，林地规模流转49.5万亩，占集体林地11%的目标，大力推进土地流转工作。建议如下：

加大工作力度，推动土地流转。

一是充分认识土地流转在提高农民收入、提高生产效益、促进城市建设等方面中的重要性，大力宣传、贯彻、落实《腾冲市创新农村土地流转机制实施意见》，严格坚持依法、自愿、有偿原则，坚持产业优先、注重效益原则，坚持因地制宜、分类指导原则，坚持规范管理、有序推进原则，加快推进土地流转工作。二是将土地流转工作纳入市委督查工作内容，对各乡镇开展土地流转工作情况进行督促和检查。三是建议市委市政府组织召开全市土地流转现场推进会，总结经验、观摩典型、明确任务、吃透政策、转变观念、启发思路、结合实际，以土地流转推动农业产业化发展。

明确流转布局，培植优势产业。我市各乡镇土地资源、产业状况、区位优势不同，北部乡镇土地面积较大、田块规整且相应平缓，具备规模发展的条件，适合规模发展，重点以规模化进行流转；中部乡镇靠近城区，适合一二三产业融合发展，重点以精品化进行流转；南部乡镇土地面积狭小、田块零碎且坡度较大，适合精细化发展，重点以多样化进行流转。在产业培植上，突出高原特色产业及生物资源优势，大力发展特色种植、特色养殖和观光休闲创意农业，通过产业培植带动土地流转，通过土地流转推动农业产业适度规模化发展。

强化农业招商，培育龙头企业。一是强化农业招商。建立具备一定连片规模可流转的土地资源库，以地招商，筛选一批农业产业化发展招商项目，以产业项目招商。二是培育引进实力强、前景好、科技含量高、辐射面广、带动力强的涉农龙头企业，参与我市农业产业化发展。三是加大对现有龙头企业的奖扶力度，鼓励上规模、上档次，发挥更大带动作用，同时也要注重小巨人企业的培育，大力发展种养型、加工型、流通型和综合型农业小巨人，实现企业增效、群众增收。

规范流转行为，优化流转服务。一是尽快研究在市级建立服务中心、乡镇建立服务站、村级建立服务点的市乡村三级农村产权综合交易服务中心，设立土地流转信息员，负责收集、反映流转信息，采用网络、报刊、微信等平台为农民及经营主体提供土地流转信息。二是尽快建立完善土地承包经营权登记颁证工作、农村产权交易服务平台、新型农业经营主体扶持、土地流转风险防范、农村承包土地经营权、林木权和农民住房财产权抵押贷款6个机制，为土地流转提供制度保障。三是根据现有法律法规，主动探索解决农村土地承包和流转存在的矛盾问题，协调金融部门尽早开展“三权三证”抵押融资试点工作，更好服务我市土地流转。四是教育引导土地所有者和经营者之间进一步树立协议意识，遵守协议，履行协议，善于运用法治思维和法治方式解决合作中出现的矛盾和纠纷，处理好群众、村社区或专业合作社和经营主体之间的利益关系。村社区或专业合作社不能以壮大集体经济为由，损害群众利益，不能借流转之名，向经营主体乱伸手、乱摊派，增加经营主体负担。经营主体要诚信合作，在经营较好的时候，主动为群众解决一些困难和问题，回馈群众，建立良好的合作关系。

巩固提升现有成果，积极探索土地流转新方式。一是继续巩固、完善、提升专业大户流转土地、家庭农场生产、专业合作社经营、龙头企业带动流转土地等模式，扩大流转数量，提高流转质量，带动农村土地流转，推动农村经济发展，提升农民效益。二是积极开展试点，学习借鉴先进流转典型经验，积极探索新的流转模式和新的办法，重点探索宅基地“集约开发”、农村“土地银行”、农村“土地股份合作社”、“田保姆”种田等四种模式，取得经验后进行推广，提高我市土地流转水平与质量。

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