立法权 正确理解设区市地方立法的权限范围

扩大地方立法权是实现国家治理现代化的重要举措。通过赋予区市立法权，区市可以更好地解决地方事务，实现地方治理的法制化、规范化。将地方立法权赋予区市，既是不同政治主体、利益集团和公民结合的制度渠道，也是公共政策和地方政权机构提供的公共产品和公共服务制度化的平台。随着地区和城市地方立法权的获得，地方政府机构的职能和责任将发生重要变化，决策方法将更加民主和科学。立法法进一步扩大了立法权的主体，同时相对缩小了设区市制定地方政府地方性法规的管辖范围。立法权的扩大和立法权的缩小进一步凸显了《立法法》在促进地方自治过程中的改革效应。因此，在普惠制有限分权的情况下，要真正实现地方立法的平稳过渡和有效承接，发挥地方经济社会发展的引领和推动作用，区市必须首先解决地方立法权限问题。

关于地方立法权下放的权限范围，《立法法》第七十二条规定，区、市可以制定有关城乡建设管理、环境保护、历史文化保护等事项的地方性法规。尽管《立法法》中有列举性规定，但由于立法技术原因，地方立法权下放的权限范围仍然非常宽泛和不确定。比如“城乡建设与管理”具体包括哪些事项，以及“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”之后的“etc”一词是“内”还是“外”，在理论上和实践中都有不同的理解和认识。2015年9月，全国人大常委会法制工作委员会主任李世石在第21届全国地方立法研讨会上解释了一些模糊的重点，强调《立法法》中的“城乡建设”不仅包括城乡道路交通、水、电、热力市政管网建设，还包括医院、学校、文化体育设施等公共设施建设。法律中的“城乡管理”不仅包括市容和市政管理，还包括城乡人事和组织的服务和管理，以及行政事务的规范化。“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”三个问题之后的“平等”，就立法意图而言，应该是平等的，不应理解得更宽泛。

从字面解释和历史解释的角度来看，区市立法权限包括城乡规划事项、房地产开发、建设管理事项、基础设施建设及相关服务管理事项、环境保护事项、历史文化保护等。通过列举，明确我国立法法规定的区市立法权范围包括以下内容:一、城乡规划事务。城乡规划是城乡建设和管理的前提和基础。区市对城乡建设事务有立法权，自然对城乡规划事务有立法权。第二，房地产事务的建设和管理。如拆迁、房地产开发经营、建筑工程施工及质量管理等。三是基础设施建设和相关事务管理。第四，环境保护问题，如空气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生动物和其他资源的保护和管理。第五，历史文化保护，如文物保护、古文化遗址、历史文化名城保护等事项。

设区市的立法权不应包括以下事项:第一，国家专属立法权事项，我国立法法第八条规定的事项只能制定，设区市不能对此类事项行使立法权，这是不言而喻的；二是政权和法制建设事项，如人大对同级政府的监督、人民调解、集会、游行示威等事项:此外，还应注意区市的其他立法需要，如社会管理事项，包括流动人口管理。、社会保障管理、社会公共服务管理、社会保障管理等。；公共经济管理事项，如循环经济、城乡产业结构等。，也应该逐步纳入设区市的立法权限范围。

设区市成为独立的立法层级后，应认真对待省与设区市之间立法权的划分和适用，明确省级立法干预的实质性标准和运行机制。首先，省、区、市之间的立法权重叠，应由区、市优先行使。当设区市能够更好地实施规制时，省级立法主体不应行使立法权；只有当区市自身能力无法解决问题，或者省级立法机关具有较好的立法效果时，省级立法机关才能行使立法权。这样既能调动区市的工作积极性和主动性，又能节约资源，使省级立法主体能把更多的时间和精力放在区市地方性法规的审批、备案和审查上，提高地方立法质量。