司法部 重新组建司法部的意义

作者:杨建顺，中国人民大学教授，法学博士。

资料来源:《中国法学》，2018年第2期，转载自《法治政府研究所》。

第一，这一轮深化党和国家机构改革体现了新时代的特点

每一项举措都给人耳目一新的感觉，每一项改革内容都需要认真学习和理解。在认识上确实需要观念和观念的转变和更新，在实践和执行上需要下大力气。

改革开放以来，党中央各部门集中力量进行了四次机构改革，国务院部门集中力量进行了七次机构改革。中共中央前三次机构改革与国务院前三次机构改革基本同步，第四次机构改革是在国务院第四次机构改革之后进行的。

这一轮深化党和国家机构改革的一个突出特点，就是把党和国家机构改革融为一体，并行不悖，把党的领导放在突出位置，统筹安排党政机构设置，在理念、力度、范围上都远远超过以往的机构改革，体现了新时代的鲜明特点。

比如，不在某部设立退伍军人事务局，而是将民政部、人力资源和社会保障部、中央军委政治工作部、后勤保障部进行整合，设立退伍军人事务部，旨在加强退伍军人服务保障体系建设，“让军人成为全社会尊重的职业，维护军人及其家属的合法权益”，确保“英雄不流血泪”。

再比如，自然资源部和生态环境部分别成立，并不是两者合并形成自然资源与生态环境部，既体现了原本分散在各部的职能的统一整合，又兼顾了“落实青山绿山是金山银山的理念，解决自然资源所有者不足的问题， 空性规划与部门职责重叠”和“推进美丽中国建设”优化机构职能。

再比如，为了更好地贯彻全面依法治国的基本方略，加强党对建设法治政府的领导，协调行政立法、行政执法、法制管理和普法工作，推动政府工作进入法治轨道，整合司法部和国务院法制办的职责，在不保留国务院法制办的情况下重组司法部。

每一项举措都给人耳目一新的感觉，每一项改革内容都需要认真学习和理解。在认识上确实需要观念和观念的转变和更新，在实践和执行上需要下大力气。

第二，重新设立司法部并改变职责

改革前国务院法制办公室

改革前的司法部

重组后司法部的职责

重组司法部，不再保留国务院法制办。这是一个全新的命题。需要对原司法部和原国务院法制办的职能进行梳理，确认重组后的司法部的新职能，进而正确探讨其允许性、意义和议题。

改革前国务院法制办公室

改革前，国务院法制办的作用是国务院办公厅，是部级。其主要职责是:负责对国务院立法工作进行统筹规划，起草国务院年度立法工作安排，经国务院批准后组织实施，并进行监督和指导；承担审查各部门向国务院报送的法律法规草案，以及审查需要国务院批准的重要涉外法规和部门联合规章的职责；负责起草或组织起草相关重要法律、行政法规草案；负责就与公共利益密切相关的行政法规草案征求公众意见；等等。

此外，国务院法制办还承担以下重要任务:负责地方性法规、地方政府规章和国务院部门规章的备案审查，审查是否与宪法、法律、行政法规相抵触，是否相互矛盾，并根据不同情况提出处理意见；负责研究行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政处罚、行政许可、行政收费、行政执行、行政执法等法律、行政法规实施中的常见问题，向国务院提出完善制度和解决问题的建议，制定相关配套行政法规、文件和答复意见；负责承担行政法规的立法解释；承担协调法律法规实施中部门间争议和问题的相关工作；承办申请国务院裁决的行政复议案件，指导和监督全国行政复议工作；等等。

过去，国务院法制办公室承担了上述大量职能，在历史上发挥了举足轻重的作用。国务院行使“根据宪法和法律规定行政措施、制定行政法规、发布决定和命令”的职权，由宪法直接授权。国务院法制办在为这三项职权提供支持方面发挥了重要作用，值得充分重视。

改革前的司法部

改革前，司法部作为国务院负责全国司法行政的组成部门，职能定位较弱，主要集中在司法行政系统:负责起草司法行政指导方针和政策，起草相关法律法规，制定部门规章，制定司法行政发展规划并组织实施。同时，司法部主要负责监狱管理、戒毒管理、法律宣传和法律援助。除上述职责外，还有以下多项职能:社区矫正、普法、律师管理、法律援助、司法鉴定、公证服务管理、组织实施国家司法考试等。

重组后司法部的职责

整合原司法部和原国务院法制办的职责，新成立的司法部作为国务院组成部门，主要负责起草相关法律、行政法规，协调立法、备案、审查、解释，综合协调行政执法，指导行政复议应诉，推进普法，管理监狱、戒毒、社区矫正，管理律师公证和司法鉴定仲裁，承担国家司法协助。

三、重建司法部的意义

重组司法部是党和国家的重大决策安排

是实施全面依法治国基本方略的需要

有助于促进资源整合，提高效率

有利于司法行政成为解决纠纷的主要渠道

有利于有效推进政府法律顾问制度的开放

重组司法部，不再保留国务院法制办。这种改革措施具有极其重要的现实牵引示范价值和理论指导助推意义。

重组司法部是党和国家的重大决策安排

重组司法部，不再保留国务院法制办。这是深化党和国家机构改革的重要组成部分，是党和国家机构改革的重要组成部分，具体体现在“完善国务院机构职能”上，是党中央、国务院、全国人大的重大决策部署。

这一轮机构改革不仅最初以中共中央决定的形式提出， 中共中央《关于深化党和国家机构改革的意见》和《习近平关于深化党和国家机构改革的说明》也揭示了这一总体规划，明确提出了重新设立司法部的任务。国务院《机构改革方案》确认并重申了重新设立司法部的任务，表述更为简洁，经全国人大审议通过， 反映了把党的重大决策安排转变为国家意志的基本程序。

《关于深化党政机构改革的决定》明确指出:“深化党政机构改革，目标是构建系统、科学、规范、高效的党政机构职能体系，形成权责明确、依法行政的政府治理体系”。作为推进国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，这一轮体制改革为制度创新、激发动能、加快发展提供了难得的机遇。重组司法部是这一深刻变革的重要内容之一，对深化党和国家机构改革具有重要意义。主要原则和部署要求需要我们深入理解和准确把握。我们不仅要解放思想，激发动能，克服困难，实现突破，而且要尊重规律，扎扎实实地前进，构建体系，稳定深远。

司法部改组是实施全面依法治国基本方略的需要

上述建议是为了落实全面依法治国的基本方略，加强党对法治政府建设的集中统一领导，协调行政立法、行政执法、法制管理和普法工作，推动政府工作步入法治轨道。

全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。在党的领导下，必须坚持依法治国，创新体制机制，全面深化依法治国实践。《关于深化党和国家机构改革的决定》提出了深化党和国家机构改革的目标——“以加强党的全面领导为导向，以国家治理体系和能力现代化为导向，着力推进党和国家机构职能的优化、协调和效能，改革机构设置，优化职能配置，深化职能、方式和作风转变，提高效率和效能。积极构建系统完整、科学规范、高效运行的党和国家机关职能体系。既要立足当前，“抓重点，补短板，扬长避短，防范风险”，又要着眼长远，“打基础，立支柱，定结构，为形成更完整的中国特色社会主义制度创造有利条件。"

从长远来看，整合司法部和国务院法制办的职责，重新设立司法部，是“打基础、立支柱、定结构”的重要举措，是实施全面依法治国基本方略的需要。

重组司法部有利于促进资源整合和提高效率

本轮深化机构改革的基本逻辑是“大部门体制改革”原则。按照这个原则推进机构设置和职能配置的优化，原则上同类事项交由同一部门统筹规划，同一事项交由同一部门负责，政府职能和业务共同的部门合并。重新设立司法部，将原国务院法制办的行政立法和合法性审查职能相结合，协调行政立法、行政执法、法制管理和普法工作，将提升新司法部在国家机构配置中的地位，有助于打通行政调解、行政仲裁、行政裁决、行政复议等司法行政与行政司法的差距， 构建全面、系统、科学、准确的司法行政理念和体系，促进相关资源整合，实现节约。另一方面，从过程理论的角度，整合负责规范性制定和合法性审查的国务院法制办公室和负责司法行政的司法部的职责，也有助于确保相关工作的一致性和统一性。 使法律和行政法规以及其他行政立法和政策的起草更加科学和有效，从而使其在与其他国家机构的关系中更加权威，其职能定位更加平衡。

重组司法部有利于使司法行政成为解决争端的主要渠道

从整个国家的制度体系来看，从法律规范和制度上为冲突和纠纷解决的节点提供支持是一个明显的发展趋势。前司法部与其他行政系统几乎没有沟通。这一轮机构改革重组后，可以与其他行政系统开放，进一步整合行政调解、行政仲裁、行政裁决、行政复议的职能，构建司法行政的整体理念和体系，强调司法行政在整个国家体系中的作用，可以避免或者至少减少因事情闹大而不得不上法院提起诉讼的情况，并可以在很大程度上提前解决纠纷，使司法行政成为解决纠纷的主要渠道。

重组司法部有利于有效推进政府法律顾问制度

原司法部和国务院法制办公室都有宣传法制或普法的职能。本来就是资源的分散，效果可能难免打折扣。如前所述，司法部的重组可以充分发挥整合资源的优势，将政府的法制宣传和法制教育宣传与“法制宣传”相结合，不仅节约了成本，而且有望取得更好的效果。党的十八届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度”。这是建立和完善政府法律顾问制度最直接的政策要求和政治背景。

中共十八届四中全会进一步明确指出，要“建设一支优势互补、结构合理的律师队伍，如社会律师、公共律师、企业律师等。”“积极推进政府法律顾问制度，建立以政府法制机构为主体的法律顾问队伍，吸纳专家和律师，确保法律顾问在重大行政决策和推进依法行政中发挥积极作用。”整合原司法部和国务院法制办的职责，重组司法部，有利于政府法律顾问制度的整体运行和积极推进，使政府法律顾问制度健康可持续发展，在整个行政过程中发挥应有的作用。

法律顾问不限于律师，甚至律师。通过担任政府法律顾问，他们将有助于拓宽视野，不仅关注如何解决争端，而且在事先做出重大决策时与专家学者一起参与，这可以为政策和法律规范的制定提供智力支持，使其更加科学合理。另一方面，各方面的互动与合作也可以为相关领域专业人员的成长和发展提供重要的制度和政策支持。

四、司法部的重新设立及对策

司法部的重建仍然需要巩固相关的法律基础

司法部重组的受理

确保司法部重建的有效性

重组后称之为“司法部”是有争议的

重组司法部，不再保留国务院法制办。这种大幅度调整现有机构的改革措施，确实体现了新时代的鲜明特征，同时也带来了许多问题。

司法部的重建仍然需要巩固相关的法律基础

如前所述，这一轮深化机构改革首先是中共中央决定的，然后在机构层面推进。但在《深化党和国家机构改革方案》中，对司法部的改组，包括其主要职责有详细的表述，而在经全国人大审议通过的《国务院机构改革方案》中，相关内容就简单多了，只有“司法部改组”。“国务院法制办”字样不再保留，其主要职责也没有内容。这意味着经全国人大审议通过的《国务院机构改革方案》获得了合法性，其“总授权”的做法可能会导致重组后的司法部在设定相关职责时面临合法性不足的嫌疑。因此，需要巩固相关配套法律法规。

司法部重组的受理

因为人们对原司法部和国务院法制办了解不够，或者因为人们以其现有的概念范畴来看待这一轮深化机构改革，在确认司法部和国务院法制办是两个不同属性的部门时，出现了诸多疑惑和困惑，对司法部重组的可受理性进行了探讨。其实这个问题并不复杂。

从理论上讲，两个部门既有排他性又有整合性，两个不同属性的部门可能有助于重组，充分发挥各自的积极性，实现优势互补。

实际上，司法部的重组已经告一段落，似乎没有什么阻力。原国务院法制办内部机构几乎全部迁至司法部办公楼，完成更名，实现官网首页平行转移等。，可以说取得了骄人的成绩。

从以上两层含义来看，对两个属性不同的部门进行重组的可采性，没有继续争议的现实意义。但是，将原国务院法制办的职能并入司法部，从行政组织法的基本原则进行深入探讨，仍然具有重要而深远的理论发展意义。

确保司法部重建的有效性

新成立的司法部很难在人们现有的知识库中找到论据，因此许多人感到意外，甚至无法理解其意义。有人担心重组后的司法部不能承担起草法律、行政法规草案、合法性审查、行政复议审查等职能。，原属国务院法制办，无法完成“全面实施依法治国基本方略，加强党在建设法治政府中的集中统一领导”等任务。

重新设立的司法部需要法律授权来承担推进法治政府建设的职能。我们强调，要坚决摒弃一切过时的思想观念、制度和制度缺陷，适应新时代的变化，推进国家治理体系和治理能力的现代化。同样，在处理改革基础与法律规范的关系时，必须坚持合法性是衡量一个法治政府最低要求的底线的原则，合法则执行；依据不合法的，修改后执行；没有依据，那就先提供依据再实施；不能提供依据的，不予实施。正如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“要实现立法与改革决策的衔接，使重大改革以法律为基础，立法积极适应改革和经济社会发展的需要。实践证明是有效的，应该及时推广成法律。如果实际条件不成熟，需要先试用的，应当按照法定程序进行授权。不符合改革要求的法律法规，必须及时修改和废止。”

长期以来，我国建设法治政府的工作实际上是由国务院法制办公室和各级政府法制办公室承担的。但新组建的司法部整合了原司法部和国务院法制办，意味着国务院法制办在推进法治政府建设方面的职能也将整合到新的司法部。人们普遍担心的恰恰是这个问题——新成立的司法部将如何肩负起全面推进法治政府建设的职能？因为司法部实际上是国务院的一个职能部门，和其他部门是一个级别的，如果司法部要负责其他所有职能部门的工作，必须有法律明确授权。对此，《深化党和国家机构改革方案》规定:“中央全面依法治国委员会办公室设在司法部。”这为司法部履行相关职能提供了充分的政治基础。接下来，要修改或制定相关授权法律，为新成立的司法部发挥推进法治政府建设的作用提供相应的制度、机制、程序和标准。

重组后称之为“司法部”是有争议的

原国务院法制办承担的工作多是法律事务，司法部的工作是司法行政，实际上是法律事务的延伸，但更多的集中在后面相对狭窄的领域。到了这个层面，还叫“司法部”，这是有争议的。建议重组后的部门不要使用“司法部”的名称，而要改名，比如“司法部”。

从目前的结果理论来看，新成立的司法部称为“司法部”，似乎没有更名的可能。在这种情况下，我们需要修改我们对现有“司法行政”概念的理解。重新整合后，原国务院法制办的大量事务性职能并入新司法部，实际上形成了对原有“司法行政”理念和制度的整合和拓展。只有对现有的“司法行政”概念和体系进行修正，才有望构建一个全面、系统、科学、准确的司法行政概念和体系。

未来可能通过立法解决相关司法行政工作法律依据不足等问题，考虑构建这样一个司法行政体制——以司法部为被申请人的行政复议，由司法部专门设立的相对独立的复议机构管辖，辅以行政复议委员会甚至专家证人制度；司法部部长在国家作为被告提起的行政诉讼中代表国家。如果从这个层面推进改革，将有助于全国的法治建设，人们对于司法部作为国务院组成部门的地位决定其不适合以自身为被申请人的行政复议的担忧也就迎刃而解了。法律问题归法律，政策问题归政策，立法政策问题要通过立法来解决。