徐海洋的历史故事 宋代宰相兼任国家财务类职务的权力有多大？其优点与弊端有哪些？

宋代宰相兼职的财政类职务颇多，主要有兼职转运使、提举三司会计司、提举尚书省讲议司、提举修政局、兼国用使与兼管地方财赋、钱粮、屯田、营田等事。宰相通过兼职财政职务，不断扩大了其在国家财政事务中的发言权与决策权，其通过兼职财政类职务所承担的主要职责主要包括以下几个方面。

一、兼财政类职务的职能

1.组建机构及选任成员

宋代宰相兼职财政类职务，组建机构与选任成员是其需承担的首要任务。徽宗即位，志在恢复熙宁、元丰法令，故于崇宁元年（1102）七月设立讲议司，命蔡京提举，主要讲议“元丰已行法度，及神宗所欲为而未暇者。”

讲议司设立初，蔡京便着手推选这一机构的相关僚属，“京请以吴居厚、张商英及刘庚充详定官，范致虚、王汉之、藜珣、叶棣充参详官……乞并差充检讨文字；有见任者今兼领，不可兼及在外者，并令权罢见任，赴司供职……今事有多寡，人力有余或不足，乞从本司随事分委。”可见宰相兼职财政类职务有组建机构成员的职责。

2.明确职责

宋代宰相兼职财政类职务还需明确所管辖财政机构的职责。徽宗于崇宁元年（1102）七月设立尚书省讲议司，由蔡京兼领其事，《宋史》记载到“凡宗室、冗官、国用、商旅、盐铁、赋调、尹牧”等事皆归其措置，可见财政机构的设置都有其具体的职责划分，宰相作为主要长官也有义务明确其具体执掌。

修政局于绍兴二年（1132）始建，是以王安石设立制置三司条例司与徽宗朝蔡京设置尚书省讲议司为蓝本，构建的重要的国家财政机构。设立修政局后，高宗下诏“职事官及守令以上，言省费、裕国、强兵、息民之策”，其实修政局的职权比之更为宽广，“所谓修车马、备器械，至于边境之事，”宰相秦桧都可参与过问，可见修政局的执掌极为宽泛。

南宋初年，继续沿用元丰官制，由户部总领国家财政，但南宋与金长期处于对峙局面，军资损耗巨大，“费财最甚，莫如养兵，”同时孝宗当政，锐意进取，意欲收复北边失地。臣僚为使宰相有效措置国家军政、财政，便进言：“望法李唐之制，委宰相兼领三司使职事，财谷出纳之大纲，宰相领之于上，而户部治其凡。”

依此建议，为使宰相能够有效调用国家物资指挥前线战事，应使其兼领国家财政，以免除军队后勤补给的后顾之忧。同时宰相还应有条列财政大纲的权利，而具体的细则制定与实施事宜则由户部管理，即户部拥有的管理财政的权利应受宰相节制。

在上述言论的作用下，孝宗为扫除一切障碍进行北伐，于乾道三年（1167）正月设立国用司，并命宰相兼领国用使，以达到充裕国财、节制国用，量入为出、宽减民力的功效。由上可见，南宋宰相兼职国用使的主要职责是借宰相职权调控经济，节制国家开支，充实国库，并依此减轻民众的赋税负担。

3.调控国家预算与审核收支状况

孝宗于乾道三年（1167）正月设立国用司，并命宰相兼职国用使后，便下诏“具宫禁百官三司将校军人月支数及泛用造册以进，永为定式。”国用司设立过程中，在处理中央财务过程中确实收到了不小的成效，

正如吴业国所说，这一机构对“钱物的收支，簿书账目、会计录的总汇与审核，乃至地方与中央的文书往来程序等都有明确的规定，”改变了“会计之制不立”，“薄书漫不可考”的局面。可见，宰相在兼职国家财政机构事务中，具有调控国家预算与管理、审核国家收支状况的职责。

4.审计账目

宋代宰相兼职财政机构职务需审计地方与中央的账目。神宗熙宁七年（1074）十月，设置了专门的财政机构“三司会计司，”命宰相韩绛提举。关于设置这一财政机构的历史背景，三司使章厚言说到“财赋、帪籍、汗漫无以察耗登之数，请晦修为策，校增亏考能否。”依据章厚建言，应当将国家财赋与帐籍收支之数订立为法，以便明晰财政增亏。

三司会计司建立后，熙宁八年（1075）六月，“提举三司会计司上一州一路会计式，余天下会计候在京诸司库务帐足编次。”可见设立国家财政机构并命宰相兼职，主要用意便在于完善国家财政法规，明晰财政收支状况，而宰相也承担着审计国家账目的职责。

宁宗依孝宗之制设国用司，也曾命宰相兼国用使。设置的时间起于开禧元年（1205）正月，南宋宁宗年间国家财政状况异常紧张，“财计非钱谷不足可忧，而渗漏日滋之，”所以宁宗依孝宗故事，使宰相再次兼国用使职权，此次国用使的执掌为“参考内外财赋所入经费，所出会计而总核之。”说明国家设置独立的财政机构的主要目的便是依托宰相职权审计国家财政收支状况，以便于节省开支，充实国库。

二、宰相兼职财政类职务取得的成效

1.利于明晰国家财政收支状况

宋代统治者对国家财政收支状况的了解主要来自于中央财政机构编订的会计条式与会计录，如汪圣铎先生所说宋廷“编制会计录……它不是着眼于当年当月或现时期的财政收支，而是对过去某一段时间内的财政收支分门别类地进行统计和研究……通过会计录可以较准确地反映出封建国家财力的历史状况、近期状况和变化趋势，有助于在此基础上统一认识，进而确定封建国家政治经济宏观决策。”

宋代会计条式与会计录常处于更新不及时的状态，故宋代宰相在兼职财政类职务后，首先需要做的事便是通过整理国家的会计条式与会计录，以掌握国家的财政状况。

熙宁七年（1074）十月，三司会计司建成，宰相韩绛提举其事后，便“提举三司会计司上一州一路会计式。”宁宗嘉泰三年（1203），在“朝廷会计之制不立，历年既多，簿书漫不可考”的情况下，故设立国用司，欲通过宰相兼领国用使的方式改变国家“渗漏日滋之”的现状。

同年二月，权兵部侍郎、兼国用司参计官薛叔似、太常卿、兼国用司同参计官陈景思又进言，请求“诸处帐状文字，令欲且令开其嘉泰元年至四年分共四年数目供申。候到，参考总核外，所有开禧元年正月以后收支见在之数，内自户部财赋官司、外自总领所、监司州郡，合令按月攅具帐册，供申本司。”宁宗皆从其请。

宁宗朝，在宰相与相关兼职官员的努力，中央乃至地方州县的财政状况皆收归宰相监管与督查，由此也保证了中央会计录的定期更新，由宰相兼职管理国家会计录的编撰，对于统治者明晰国家岁计财赋增收状况有一定的积极意义。

2.保证国家财赋来源与节制国用

宋代宰相兼职财政类职务可在一定程度上保证地方财赋税收的正常缴纳。乾道二年（1166），孝宗命宰相兼职国用使，三年正月，尚书左仆射、同中书门下平章事叶颙指出，地方上供国家的财赋常出现拖欠不交的情况。

如其所说“诸路州军合起发户部钱银、物帛、米斛等，并系指拟应副行在百司、大军支遣。不可少有阙悮。近年州军将合起钱物侵欺移易，拖欠数多，户部虽逐时举催，多是虚申纲解，或不即应报，致有阙乏。”

针对此种情况，其提出，应使“诸路州军合起上供等钱物，每岁上下半年从户部比较最稽违拖欠去处，具名按劾，申国用司取旨挥，重作黜责。如有起发足办，别无违滞去处，亦申国用司取旨，优加推赏。在外委逐路总领所依此施行。”即将是否足额缴纳赋税作为黜赏官员的手段之一，在此种措施的鞭策下，可有效保证地方赋税的按期定额缴纳。

宋代宰相兼职国用使有拟定缩减国家财政支出条例的职责。如叶颙所说“用度钱物及经画利源、节省事务，并从本部措置拟定，申取（旨）[指]挥施行。”可见由宰相兼职财政类职务还可有效缩减国家非必要的财政支出，在一定程度上可收到节制国用的功效。

三、宰相兼职国家财政机构职务的弊端

1.借机打击异己

崇宁元年（1102），宰相蔡京以支持徽宗恢复熙宁、元丰法令为由，魅惑高宗设立了讲议司这一机构，其在兼职尚书省讲议司过程中，曾借兼职职权之大，大肆打击异己势力。如张商英与蔡京“议多不合”，言京“身为辅相，志在逢君”，被谪知亳州、蕲州、提举舒州灵仙观，入元祐党籍。

又有范致虚，“京建请置讲议司，引致虚为详定官，议不合，改兵部侍郎。”将异己势力解决之后，蔡京便利用其兼职之便大肆扰乱朝堂政局，使得“凡所设施，皆由是出，”由此可见宰相蔡京横敛事权，把控朝政的丑恶行径。

2.聚敛财富

宰相蔡京自崇宁元年（1102）七月兼职尚书省讲议司开始，其不仅利用兼职之便大肆打击异己，还不断地聚敛地方财赋。《皇宋通鉴长编纪事本末》记载：“崇宁中蔡京作相，置讲议司，凡谬政弊法流毒天下者，皆当时所为也。官吏数百人增给厚俸，滥赏骤迁，浮费不赀”，崇宁三年（1104）四月，最终导致讲议司被废黜。

蔡京在调控国家财政过程中横贯的主要思想便是聚敛地方财赋于京师，时人惊叹“取民膏血以聚京师，恐非太平法。”这种做法便极易加剧百姓的负担，使阶级矛盾尖锐化，不利于对地方实行有效统治。

蔡京之外，另有王黼利用兼职之便聚敛财富。宣和二年（1120），蔡京第三次被罢相，王黼继之升任为相，其在加少保、太宰后，便“请置应奉局，自兼提领，中外名钱皆许擅用，竭天下财力以供费。官吏承望风旨，凡四方水土珍异之物，悉苛取于民，进帝所者不能什一，余皆入其家”。在此，宰相的兼职职务直接沦为了宰相肆意危害百姓的尖锐利器。

四、总结

宰相兼职的财政类职权皆是以开源节流、充裕国用与宽减民力为内容展开，主要目的是缓解国家财政空虚的窘境。宋代宰相在兼职国家财政机构职务过程中，虽可以利用手中职权，统筹利用国家资源缓解国家财政的紧张状况，但是权力毕竟是一把双刃剑，宰相如果肆意弄权，也易造成聚敛财赋与借机打击异己，把控朝政的弊端。