10.10汉朝的经济制度专题之汉朝前期的宰辅制度——两汉三公制

韩升帝，这是一般的说法。也就是说，汉朝制度继承秦国制度，汉朝的栗宝制度也是继承秦国的再保制度，但总的来说，实际变化是一波三折。

汉初君臣都是一起打天下，布衣君臣，文化程度不高。文化程度比较高的像第一任丞相萧何是沛县的一个主吏掾的官吏，主管县属官吏机构的一个办事官王。汉高祖刘邦本身是泗水亭长，亭长是最低级的一个地方行政单位，其他人有屠狗的，有贩缯的（缯是一种丝织品），还有一些是鸡鸣狗盗之徒。起打仗的时候他们都是哥们兄弟，君臣观念、上下级观念很淡漠。但是夺取政权建立汉朝，刘邦当了皇帝，问题就来了，一起打仗出来的功臣就要求论功行赏，功劳大要封大国当大官，功劳小要封小国当小官，所以汉朝刚刚建立的时候，这些功臣一天到晚为了争功而吵吵闹闹。

汉朝刚成立时建都洛阳，然后迁到长安，在洛阳宫的时候，汉高祖刘邦已经封了二十几位功臣，底下分不下去，因为大家争吵得非常厉害。有一次刘邦在洛阳宫路上走的时候，看到路边有一群人在沙堆上争吵很厉害，就问身边的张良说：“他们在说些什么呢？”张良说：“陛下您还不知道吧，他们在说要谋反呢！”刘邦就问，天下刚刚安定下来，为什么要谋反？张良说，他们看到陛下只封了亲信，而把和自己有仇的人都杀了，他们觉得现在天下好像不够分封，又害怕陛下计较过去的过失，所以他们在议论谋反。刘邦说那怎么办，张良出一个主意，说陛下您觉得跟哪一个关系最不好，刘邦说有一个叫雍齿的，张良说先封他，刘邦听了张良的话就先封雍齿为什邡侯（什邡是今四川的地名）。大家看到雍齿被封侯，非常高兴，认为他们肯定也能封上，这样这件事才平息下去。

当时虽然汉朝建立，刘邦当了皇帝，但是君臣间关系还比较随便，群臣见刘邦都没有礼仪，一块喝酒的时候，有的人还经常吵吵嚷嚷，打打骂骂，甚至拔出剑乱砍一番，所以刘邦心里很不高兴。这时从秦朝投诚来的博士叔孙通，迎合刘邦的想法，提议制定礼仪，将古礼和秦礼融合，制定汉代礼仪。在刘邦执政七年的时候，长安长乐宫建成，刘邦召集一次诸侯和群臣朝见皇帝的大会，按照叔孙通制定的礼仪，由叔孙通指挥，让诸侯和群臣规规矩矩老老实实拜见皇帝，如果谁不遵守礼仪，监督官御史就会把他拉下去，刘邦觉得很满意，说今天他才知道当皇帝的威风。

举这些例子目的要说明一个问题，就是汉朝刚刚建立的时候，制度建设还没有提到议事日程。刘邦执政的时间并不长，他当了皇帝以后一直为平息异姓王、异姓诸侯而出兵打仗，还没有时间考虑制度建设，所以总的来说汉承秦制，但实际上汉承秦制是有折扣的。

下图是西汉前期中央机构示意表。汉承秦制设立三公九卿，其中三公是丞相、御史大夫和太尉，但太尉不常设，常设的是丞相和御史大夫，三公九卿具体职权没有明确规定，而皇帝和大臣以及功臣之间，经常互相猜疑。

西汉前期中央机构示意表

有几个例子可以说明这个问题。

刘邦跟萧何起义以前关系就不错，在沛县萧何是刘邦的上级，经常照顾刘邦，起义以后，刘邦担任汉王，萧何担任丞相。刘邦从关中出兵，萧何就留在关中，刘邦出关和项羽打仗，楚汉纷争，萧何在关中为刘邦筹备相的，招兵买马，及时支援前方，应该说汉朝的建立，萧何是功不可没的，可是在这两个人之间，也经常发生互相猜疑。

这里有这么几件事：

第一件事，汉高祖十一年（前196),当刘邦、项羽在京、索间相持不下时，刘邦几次派使者慰劳丞相萧何。丞相属下有一个叫鲍生的人对丞相说，大王在外面打仗非常辛苦，没有穿的没有盖的，还派人来慰劳您，这是什么原因啊？这是怀疑您呢。所以您不如把您的子孙兄弟能够当兵的都派到大王的身边去，这样刘邦就能信任你。萧何听从鲍生的意见，把子孙兄弟都派到前线去，刘邦非常高兴。这是第一件事。

第二件事，汉高祖十一年，陈豨谋反，高祖亲自带兵平定叛乱，还将萧何从丞相提升为相国，实际上相国跟丞相没什么差别，只是一个荣誉。很多人向萧何表示祝贺，但是赵平对萧何说，你的灾难就快开始了，皇上暴露于外面而你守于关中，没有冲锋陷阵没有打仗，可皇上还要加封您，这时淮阴侯韩信刚刚谋反，所以皇上怀疑您，您千万不要接受，且把您的家财私产都资助军队，这样皇上才能高兴。丞相萧何听从了他的计策，刘邦果然非常高兴。

第三件事，汉高祖十二年，刘邦领兵在外打仗，萧何按照原来的做法，倾其所有去资助军队，这时候有宾客告诉他，说这样做不仅没有好处，而且可能要遭到灭族，因为刘邦会认为这是收买人心。你现在都当最高的官了，再收买人心，那不是要威胁皇权吗？所以他说最好在长安附近多用贱价赊买田地，引起老百姓不满，这样以糟蹋自己名声的办法让刘邦对你放心。这样做以后，刘邦果然也是大悦。刘邦班师回来以后，百姓在路上挡住刘邦，告丞相萧何贱价强买土地，这件事最后萧何没有认错，而且以老百姓名义向皇帝请求把皇室的园地让出给老百姓耕种，刘邦不高兴，说他接受商人的财物，就把他关进监狱。后来因为他毕竟是汉朝第一大功臣，很多人为他求情，刘邦不得不放他出来，还讽刺萧何，你为民请命，我不同意，我只是一个像桀纣一样的坏皇帝，相国是一个贤相，我把你关起来，是故意让老百姓知道我不如你！刘邦当时真的是生气了。

这是汉初皇权与功臣集团之间的斗争。因为汉初功臣势力非常大，刘邦在处理这个问题的时候，一方面不得不对功臣让步，给封地给官做，但另一方面又担心他们权力太大，威胁到统治，所以皇权跟功臣之间有一些斗争。实际上萧何虽然受到刘邦的谴责，但是萧何一直还当丞相，并没有丢官，刘邦死了以后，到汉惠帝即位，前两年还是萧何担任丞相。

可以看出来这一段时期丞相权力非常大，但是权力大到什么程度？历史上没有记载，丞相的职责是什么？也没有记载，可以说当时是有宰辅制度，但比较粗糙，还比较简陋，这是汉初的第一个阶段。

汉高祖以后由惠帝即位，惠帝当时17岁，按说能够掌握政权，但政权实际掌握在皇太后吕后的手中。继萧何为相的是西汉第二大功臣曹参，他以黄老思想治国出名。他接替萧何丞相位到达京城后，每天喝酒，喝得醉醺醺，从来也不向惠帝请示汇报，有的属下来找他想说什么事，还没开口，他就让人家喝酒，喝到醉为止。惠帝看曹参这个样子很奇怪，说他是不是看我年轻瞧不起我啊？怎么什么事也不说？当时曹参的儿子在惠帝身边做官，惠帝就跟他说，你休息日回去劝劝你父亲，应该管一点事，不过惠帝跟他说别说是自己说的。曹参的儿子回去以后，跟曹参说你怎么一天光喝酒也不管事啊？还没有说两句，就被曹参打了一顿，史书上记载答“二百”，打了200下，打得很狠。后来惠帝知道这件事，在一次朝会时就问曹参，怎么打他啊？他说的话是我让他去说的，结果曹参把惠帝教训了一顿，问惠帝，说你跟高皇帝（刘邦）比，是你行还是高皇帝行。惠帝说跟高皇帝比，不能望其项背。曹参又问，我跟萧何比，萧何强还是我强。惠帝说看起来好像你也不如萧何。曹参说，那就对了。既然你比不上高皇帝，我比不上萧何，现在你垂拱在上，萧何和高皇帝制定的法令很明确，我们就按照这些办，不就行了吗？守职就行了，这就是所谓“萧规曹随”的成语的来源。

这个故事很有意思。实际上当时功臣势力非常强大，曹参以黄老思想治国，所谓黄老思想就是以黄帝之名义，行老子之道，就是无为而治，这是当时功臣集团执政的一种指导思想。虽然史书上写着，曹参一天到晚喝酒，喝得醉醺醺不管事，实际上不是那样，因为他是遵循萧何所制定的既定政策，按照萧何搞的那一套执政，如果君王无为，臣下也无为，天下可能就大乱。所谓无为而治是当时功臣集团限制皇权的一种策略。

汉初实行“无为而治”是当时社会的一种需要，因为汉初社会非常湖敝，汉朝政权是在楚汉战争的废墟当中建立起来，刚建立汉朝的时候，皇帝要找四匹纯色的马都没有，将相只能乘牛驾的车，经济上很困难，老百姓很艰苦。所以实行“无为而治”，不多干扰老百姓，让老百姓自己去发展生产，这对当时社会经济的恢复发展应该是有利的。但是要说明丞相权力还是很大，但是职责还是不分明，文帝以后，宰辅制度才逐渐明确。

孝文帝当政时对国家大事开始有点熟悉，就问右丞相周勃关于丞相的职责。如天下一年审案多少？周勃说，很抱歉，不知道。文帝又问天下一年税收和支出钱谷有多少？周勃又说不知道，当时周勃汗都出来了，大汗淋漓，非常害怕。于是皇上就问左丞相陈平，陈平说有相应的主管部门。皇上向主管部门是谁？陈平说皇上要问判案就问廷尉，问财政就问治粟内史。廷尉和治粟内史都是九卿的官。话还没完，文帝又问如果有主管部门，那宰相干什么？陈平说，陛下不知道我水平很低，让我担任这个宰相，我只知道宰相是“上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉”。这段话后来成为说明宰相职责的经常被引用的话。这段话是用战国以来阴阳家天人合一的观念来解释宰相的责任。所谓“理阴阳”就是阴阳调和，所谓“顺四时”就是四季和顺、风调雨顺、五谷丰登、家给人足、社会安定，宰相就要承担这些责任。另一方面是要处理好诸侯和外国的关系以及和四夷的关系，创造一个稳定的内外环境。此外还要选贤任能，使各级官吏各得其所，各尽其职。

实际上陈平的回答中前两点是讲宰相要达到什么目标，还不是讲宰相的职权，创造一个好的内外环境都是宰相的责任，最后一点选贤任能，这是宰相的一个具体的职责。

陈平之后有一个宰相叫丙吉，丙吉有一次出去，在路上看到一群人打群架，死伤无数。丙吉不闻不问，照走他的路，下属心里很纳闷。再往前走碰到有人追赶牛，牛吐出了舌头，丙吉就停车让属下问，赶牛走了几里地了？下属很奇怪，说那么多人打架，死伤那么多人，你不管不问，看到牛吐舌头，你倒管了，什么原因呢？丙吉说，“宰相不亲小事”，打架斗殴有长安令、京兆尹管，做丞相就是每年到年终，给他们评定执政的好坏，对他们进行赏罚，而不是具体管打群架。我看到牛吐舌头之所以要下车向，是因为现在方春少阳，天气还不热，牛就喘得吐舌头，我是恐怕阴阳失调，“三公典调和阴阳，职所当忧”，是对天气会不会影响农作物有所担心，所以要下车来问，丙吉认为这才是丞相应该管的事。

总的来说在西汉前期，丞相职责还不是很明确。西汉的宰辅制度以及运行有一个逐渐完善的过程。西汉前期宰辅制度大概运行情况正如西汉前期中央机构示意表所示，中间这一层有三公，太尉不常设，宰相主要是丞相和御史大夫，丞相是正宰相，御史大夫实际是丞相的助手，宰相机构是由丞相府和御史大夫府并称两府组成。宰相的职责是“纳奏出令”，纳奏就是收纳天下的章奏，包括中央各机构和地方州县的官吏、老百姓的奏章，收纳章奏是由丞相府来承担，以后要经过审议提出处理办法，提出解决问题的措施，然后转交御史大夫府审查，以后再呈送皇帝。当然中间还要呈送给御史中丞，御史中丞是御史大夫的属官，但是办事机构设在宫内，所以加一个“中”字。历史上的官吏有这个“中”字往往跟皇宫内有关，因皇宫叫做宫中或者叫禁中。中丞在宫内跟皇帝比较接近，由御史中丞再送达给皇上，这是纳奏的过程。

出令的过程与之相反，皇帝下一个诏书，由御史帮皇帝起草，起草完以后，皇帝同意了，通过御史中丞下达给御史大夫府，然后再由丞相发布执行。

在这个过程当中，丞相、御史大夫不是简单地收发，他们可以提出意见、建议由皇帝采纳。当然在决策过程中，丞相和御史大夫所起的作用非常大，皇帝一般都会采用丞相的建议，按照丞相所提出的处置办法发布诏令。如果他不同意，会让丞相修改，也可以退还丞相的建议，但不可能经常退还丞相的建议，如果他经常退还丞相的建议，那就说明他对这个丞相已经不信任了。所以这个图表大致表明当时宰相机构在中央机构当中的地位，并且也说明当时整个决策运行的过程。

但是西汉前期的宰相制度一波三折，并没有像图表所表示的那么整齐划一，皇帝实行决策的时候也不完全是按照章奏来决策。比如他得到章奏以后，可能找丞相、谋臣来商议，可能把章奏交给丞相，让丞相召开大臣会议讨论，有这么多其他的方式，但是丞相在这一过程中起很大的作用。一是所有的章奏都要经过他的手，另外即使召开会议，大部分的会议也是由丞相主持，而且皇帝还要经常征求其意见，所以丞相在汉初决策中起相当大的作用。宰相的权力很难说具体管哪一项，因为他什么都管，因为他是皇帝的助手，皇帝有什么权力，他就应该有什么权力。当然如果皇帝是一个独裁倾向非常严重的人，可能什么都要自己说了算，但如果他能听取丞相的意见，那么丞相实际上什么方面的权力都有。这是西汉前期。

西汉制度发生重大变化是在西汉中期。汉武帝执政以后，经过汉初60余年的休养生息，汉朝国力大大增强，尤其解决异姓诸侯王、同姓诸侯王的向题以后，汉代政治经济实力大大加强，而且此时功臣集团基本也已经消亡。汉武帝在这时上台，其本人又有雄才大略，所以他上台以后对政治制度实行一系列重大改革，宰辅制度也有三个方面的变化。

第一个变化是开始用尚书。西汉中期以后，皇帝用尚书起草诏书，尚书的机构原来是在宫内为皇帝主管文书，这时为皇帝起草诏书，原来的御史和御史中丞变为完全专职的监察官，尚书的地位突出出来。汉武帝开始把尚书分成四个曹，后来分成五个曹，所谓一个曹就是一个部门。最初尚书分曹按照收纳章奏的对口来分，一个曹管收三公、丞相、御史大夫的文件，一个曹管收地方的，叫二千石曹，是管收地方上来的文书的机构。按收文件的性质来分曹，可以看出当时尚书还只是收纳章奏的机构，但是重要的是开始为皇帝起草诏书。

汉武帝晚年，因为留恋后宫，懈怠朝政，不出宫禁，所以他在宫内另外又任用宦官设立中尚书（简称中书），承接尚书送交上来的文书。所以这时管理、起草文书的机构变成两部分，一部分在宫内叫中尚书，由宦官担任，一部分在宫外，由士人担任，叫尚书。这是一个变化。

另外一个更重要的变化是汉武帝在宫内设立中朝或者叫做内朝。整个朝廷本来是一体，以丞相、御史大夫为首的百官组成朝廷，这时在原来的朝廷之外另立一个专属于皇帝，而丞相、御史大夫不能插手的小朝廷，就是所谓中朝也叫内朝，而丞相、御史大夫主持的朝廷，就叫做外朝。内朝一般设置两组官吏，一组官吏叫侍中，一组官吏是左右曹、诸吏。这里只举例说明一下侍中、左右曹。

侍中最初侍奉皇帝，中是宫中，侍就是侍奉在宫中、侍奉在皇帝左右。这时所谓侍中的地位已经逐步提高，而且职责不仅仅是侍奉皇帝，还是侍奉在皇帝左右，为之提供意见、参与谋议、拾遗补阙的官吏，开始参与政治。

左右曹、诸吏这些官吏一般都是帮助皇帝处理尚书送交上来的文书，由他们先提出意见，帮助皇帝出主意，这两个一个属于比较口头的，一个是在文章、文字、文书上，具体处理文书，两部分这个时候也不是很明确。

内朝官吏一般品级比较低，当然也是从外朝挑选进来的，或者是当时比较受皇帝信任喜欢的，一些皇帝将认为比较有能力的人召集到身边，给予内朝官的职务，比如给事中、侍中，这些官都是加官，这样在朝廷里另外组织了一个中朝。中朝控制了外朝，外朝由三公九卿组成。所以这时内朝开始兴起。

相反，武帝的时候，宰相地位受到很大冲击。武帝执政风格是大权独揽，亲历亲为，这种执政风格就必然和原来那些拥有比较大实权的丞相发生矛盾。

有一个例子，武帝刚即位的时候17岁，功臣集团基本上没了，当丞相的是外戚，田蚡是汉武帝的舅舅，太后的亲弟弟。田蚡当丞相的时候权力还是很大，大到让汉武帝不能容忍。

《汉书·田蚡传》说：汉武帝刚即帝位时，田蚡是以外戚为相。那时丞相进去奏事一讲一整天，他说什么皇帝就听什么，他推荐的人担任官吏可以起家至二千石。汉代的俸禄是以石做计算的，以粮食重量来表示，官的品级也按照石来计算。那时还没有品，汉代最高官吏如丞相号称万石，九卿叫中二千石，二千石有三个等级，最高的叫做中二千石，中就是满，即满二千石，第二个等级就是二千石，所有的郡守都是二千石，还有低一点的级别是比二千石，相当于二千石，二千石在汉代算是高官。作为一个地方的郡守是一方诸侯，汉代的郡非常大，所以二千石是高级官吏。田蚡在武帝面前，经常推荐官吏，而且起家就是从平头老百姓一下就推荐做二千石的大官，所以武布觉得就是“权移主上”，把皇帝的权力都给夺过去了。有一次武帝就对他说，你推荐的官吏、任命的官吏完了没有？你任命完了，我还要想任命一些，对他非常不满意。田蚡死了以后，汉武帝开始从民间收罗人才，聚集人才。汉武帝提倡儒学，他第一个实行“举孝廉”、“举贤良文学”。

“贤良”是一种科目，地方上推举人才的方式叫做“举贤良”，“举贤良”并不是说来了就是贤良，必须经过考试，汉武帝亲自出题叫做“策”，然后进行策试。汉武帝往往出一些跟现实联系非常密切的问题。通过“举贤良”、“举孝廉”的方式，汉武帝招纳了很多人才，并且从这些人才当中选用丞相。像公孙弘就是通过这种方式上来的一个丞相。公孙弘当丞相的时候，已经75岁了，说明汉武帝能够不拘一格用人才。公孙弘和董仲舒在西汉武帝的时候都是很有影响的人物。

由于汉武帝对中书制度、宰辅制度的改革，当时宰相的地位和作用已经大不如前。

公孙弘到80岁的时候终于宰相位，他曾经专门有一个客馆，招纳了很多宾客，帮他出主意，公孙弘死后，后来继任宰相的，如李蔡、严青翟等等。

李、蔡以后的丞相是什么状况呢？“丞相府客馆丘墟而已”，已经荒废，再也没有宾客，到了这两个人以后，已经把客馆改成马厩或者改成奴婢住的地方，这些丞相只有“（石）庆以惇谨，复终相位，其余尽伏诛云”。

由此可以看出汉武帝时期丞相的作用越来越小，因为内朝替皇帝出主意，皇帝较少地依赖丞相。汉武帝有时候故意让内朝的后进新锐年轻人跟丞相御史大夫辩论，而且往往驳得丞相御史大夫哑口无言，所以汉武帝就更加着意于使用这些后进新锐。

另外也说明汉武帝时皇权势力非常大，说杀丞相就杀。汉代的丞相最初应该是第一高位，汉高皇帝给予很多礼遇，丞相见皇帝，皇帝要站起来要下台阶；路上丞相见到皇帝，皇帝要从车上下来；丞相有病，皇帝要到家里去探望；丞相死的时候，皇帝要亲自去吊唁，而且要给予各种赏赐，包括基地。这个时候，一般来说，丞相如果有错，命令自杀，不关监狱。但是，议武帝时的丞相有好几个都是进了监狱或杀死的，这说明皇权专制统治比以前更加强大。

武帝以后，因为丞相地位下降所以演变为新的三公制。新的三公制是原来只有一个丞相，御史大夫是丞相的助手，现在变成三个宰相，叫做鼎足而立、鼎足承君。开始的时候把丞相、御史大夫和太尉改名，改成大司徒、大司空、大司马，三公地位平等，都是同一级别。

到了东汉，三公实行分工，司徒管民事，司空管水土，司马管军事。如果国家有大事，三公一起讨论，但是总的来说三公地位逐渐降低。自从丞相地位降低以后，虽然改成新的三公，名义上非常高，但实际权力越来越小，旧的三公制逐渐让位给新的三公制。

在旧的三公制让位于新的三公制过程中，特别要提到东汉以后，尚书地位有极大提高，并且成为中央的一个主要机构。由于尚书替皇帝起草文书，接触机密，实行决策，所以这时凡要掌握国家大权的必须掌握尚书的机构。东汉时候，出现尚书台名称。东汉光武帝刘秀当了皇帝以后，虽然手下的人也是打仗出来，也有很多功臣，但是他在任用功臣的问题上采取不同的办法进行处理，这个办法叫做“退功臣而进文吏”。功臣给予各方面的赏赐，给予土地的赏赐，给予财物的赏赐，给予金钱的赏赐，但不让做官，担任官吏的主要是读书人，所以叫“退功臣而进文吏”。在处理功臣这个问题上，汉光武帝似乎是比较高明，这是其一。

其二，他吸取西汉末年王莽篡权的教训，压抑外戚，把权力集中到自己手里，完全依靠尚书，尚书形成一个庞大的机构，称为尚书台，就是权归尚书台。在权归尚书台的情况下，如果出现权臣要掌握国家权力，他就要掌握尚书台，因为只有掌握尚书台才能控制决策权。西汉有“领尚书事”，可以凌驾尚书台之上，处理尚书的文书，也就是实行决策。西汉领尚书事虽然权力很大，但是名义上还不是正式的宰相，所以领尚书事表面上还要让宰相一步。到了东汉，领尚书事已经逐渐发展为尚书台之上的一个实际的宰相。

东汉中央机构示意表

皇帝下是侍中、中常侍，当时相当于内朝，名义上没有内朝的说法，下面是尚书台，相当于当时的宰相机构，尚书台设立一个领尚书事，下面才是尚书令，尚书令的副职叫做左仆射和右仆射。这时三公、诸卿都已经退到比较后的位置，这时的宰辅已经逐渐转到尚书、尚书台手里。