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每届奥运会,入住奥运村都有一种开盲盒的即视感:房间什么样?条件好不好?几个人一间房?都要到了才知道。五年前去里约,听提前进驻奥运村的球员反馈不佳,比如乒乓球队的房间,浴帘在地上,马桶圈扭到一边,地上还有水泥渣儿,女排团队做好了充分困难准备,结果因为做了最坏的打算,“开盲盒”时竟感觉心里有一些安慰。做事非常关注细小环节的日本人肯定不会像巴西人那么大大咧咧,奥运的各项设施早在2019年底就已经完整交付,东京奥运村把环保做到极致,连床都是纸板做的,也已经不是新闻了。
“奥运村马路特别宽,挺漂亮的,就在东京湾边上,她们队员的房间看出去夜景可美了,我这边楼下是过道儿,没啥景儿。”说到入住奥运村的第一印象,郎导说。整个中国代表团都住在一栋楼里,五星红旗和TEAM CHINA的横幅早就拉起来了,未来20天,这里就是中国运动员的家。 中国女排的12名球员分成两组,分别跟着郎导、赖导住在两个单元里。这和五年前里约时不同,里约奥运村每个单元只有两个房间,所以12名队员住在三个单元里,郎导和赖导则和沙排的教练住在另外一个单元里。
这个七月,欧盟酝酿已久的“绿色政治”(Green Deal)落实方案之一即将正式公布,其中的碳边境税(CBAM)设置——为了杜绝“转移碳排放”现象,欧盟将追踪出口到欧盟境内的产品在生产和运输过程中产生的排放量,并回应以相应等级的额外税率——正在全球经济中引起连锁恐慌。
韩国是其中反应尤其大的一个。
根据韩国工业联合会(FKI)连月来多次发布的评估信息,如果按照 2019 年韩国各企业产生的排放量计算,类似的碳税新政将导致过半韩国百强企业的碳税金额超过自身营业利润,造成韩国公司每年额外增加高达 36.3 万亿韩元(324 亿美元)的税收负担,这相当于韩国 2019 年总税收的一半。
其中,汽车、钢铁、电池和石化等高排放支柱产业的转型无法一蹴而就,将遭受最大打击。如果它们的出口竞争力在碳边境税重击下骤降,经济强烈依赖出口的韩国遭遇“寒潮”将只是一个时间问题。
在应对气候变化方面,韩国并非一个落后国家。几乎自气候和碳排放问题被提出时起,它就一直被视为减排和绿色经济的全球先锋:它是东亚第一个承诺碳中和的国家,也是全球最早几个推出国内碳交易体系的国家。2021年4月,韩国成为东亚第一个宣布彻底放弃海外煤电投资的国家。5月,韩国总统文在寅在访美期间再度确认了韩国将在2030年实现将全国碳排总量削减至2017年的41%、至2050年实现碳中和的气候承诺。
为什么一个已在减碳减排道路上探索了近二十年的发达国家,到2021年还会因为欧盟酝酿中的碳边境税陷入恐慌?建立碳排目标管理制度(TMS)、引入碳市场和碳交易机制(ETS)、推动经济向低碳可持续方向转型……在近二十年后的今天成为全球热词的这些减碳减排措施,在韩国都已有短则数年,长则十余年的实践经验。然而,也是在今年5月,在文在寅访美前几天,韩国气候大使刘然哲在公开采访中对媒体承认,过去二十年韩国的种种减排和“绿化”政策,事实上导致的是全国碳排总量的增加,而非减少。
这一切是如何发生的?
“绿色增长引擎”
2008年,在各国还在将减碳与经济增长视为彼此天敌、为了发展权利(主要为发展中国家)和国际减排行动的公平性(以美国为首)而争论不休的时候,韩国时任总统李明博已经明确地将“低碳的绿色经济”纳入了韩国国家经济发展目标。这并不是因为青瓦台特别关心地球和人类命运——恰恰相反,这是因为当时苦于自身经济增长乏力、又刚刚遭到世界金融危机强烈冲击的韩国,在已经持续十余年但始终缺乏实质性进展的国际气候变化谈判当中看到了自身的发展机会。
在韩国,“低碳经济”从一开始就不是一种环保政策,而是一种经济发展策略:它被视为政府终于替国家找到的、能够带动经济增长的新“引擎”,将创造更多工作岗位。
2010年,时任韩国总统李明博在B4E全球峰会上发言 / Korea.net
在这之前,韩国经济缺乏新增长点、缺乏创新产业的结构性缺陷已经是各方共识。而全球化时代反复验证过这一点:一种新经济模式的领跑者,将在接下来的世界经济分工中占据最有利的地位。前总统李明博本人是这种发展逻辑的忠实信徒:他的政治导师、韩国前总统朴正熙推行国家现代化计划时,他所领导的现代建筑公司正是其中不可或缺的一部分。这些基础建设项目推动了韩国经济的腾飞,而他自己也是在执行类似的建设计划中开始获得全国性的政治声誉。
对于李明博,“低碳绿色经济”正是二十一世纪的国家现代化计划。
然而,事情不是看上去那么简单。如果说对于上世纪六十年代的朴正熙来说,问题的关键在“立”——扶植并建立韩国作为经济支柱的制造业巨头——的话,摆在李明博面前、属于二十一世纪第一个十年的关键问题却是“破”——打破以制造业为核心的经济发展模式,而后者眼下不仅是韩国经济的核心,也是韩国政治和经济精英的主要集中地。
2010年,韩国通过了《低碳和绿色增长框架法案》,尽管以降低排放、鼓励“绿色增长”为名,这份法律文件却终究没有涉及任何制造业改革方案,也没有试图处理因经济转型可能带来的失业、以及更深层的社会和代际不平等问题。恰恰相反,“低碳绿色增长”让李明博政府有了更多向工业部门提供支持的理由,其中也包括引起巨大争议的“四大江治理计划”,它在事后被证明仅是此前遭遇强烈反对声浪、严重破坏自然生态的韩半岛大运河项目改头换面后的前奏。
韩国公民团体为警告四大江治理工程可能导致的环境破坏举行的图片展 / 网络
当碳成为新风口
作为具体施政措施,李明博的“绿色增长”留下了两笔最重要的遗产:碳排目标管理制度(TMS),和作为其后续替代方案的碳交易机制(ETS)。但是,一项不但没有触动既有经济结构,相反还试图将既得利益者纳入行动阵营内的改革方案,势必将走向另一个发展方向。
围绕着碳,韩国最有财力的各大企业展开了不遗余力的游说。同样不能错过这个机会的还有三个与法案实施有直接利益相关的政府部门:负责推动环境保护的环境部、负责支持商业和促进国家经济发展的知识经济部,以及负责可能影响碳税的税收制度的策略与金融部。
各方各有利益和立场:前身为工业与能源部的知识经济部强烈倾向于以行政管理手段运作的碳排目标管理制度,反对碳交易机制,与此同时,该部与商业组织联系紧密,几乎成了政府内部大企业的代言人(注一)。而环境部则将碳交易机制视为减排手段的成熟形态,希望在碳排目标管理制度的基础上建立完善的碳交易机制体系。
在企业角度,已经靠智能手机和芯片赚足了钱、本身能源消耗量又不高的三星和Hynix并不排斥为推动应对气候变化的新政付出一些金钱,但韩国两大钢铁企业浦项钢铁和现代制铁却不这么看。而在另一边,尽管太阳能等可再生能源行业在碳市场中占有极为有利可图的地位,因此会更倾向于支持碳交易机制方案和更高的碳价,但考虑到三星和LG两家巨头不约而同地错过了太阳能投资的关键窗口,而08金融危机沉重打击了韩国本就实力有限的太阳能行业,这些理论上处于转型风口的企业在现实政治中并无太多话语权。
唯一被几乎彻底排除在讨论之外的是民间机构和非政府环境组织。一篇发表于2014年的论文量化了这一发现:在使用关系网模型的可视化分析下,韩国气候政策主要由政府组织(GO)主导,伴有与商业组织(BO)的密切联动,唯独民间组织(CO)始终处于协商网络的边缘地带。
韩国气候政策相关协商网络可视化示意图,白色图标为民间机构,灰色为商业机构,黑色为政府机构 / 网页截图
如此谈判形势,结局不难预见:碳税方案被迅速否决,各方利益首先在被认为更为简单可控的碳排目标管理制度上达成了平衡。这一制度在2010年落地,至2012年正式付诸实施。其形式为制定各范围内企业的排放总目标,超出者将向政府缴纳罚金,但考虑到对经济增长的可能负面影响,这一机制被设计得十分宽松,各企业的减排目标可以通过企业与政府部门谈判来确定。
也在2012年,《温室气体排放许可分配和贸易法》通过,相应的碳交易机制则因工商界的持续抵制和抗议而延至2015年才正式启动实施。
来自韩国气候变化和政治研究智库AIGCC的三位专家Yong Por,Tom Arup和Minjoo Kim在采访中对世界说表示,韩国的碳交易额度显然“过于宽松”,这一判断的证据之一,是韩国碳市场(KETS)进入第三阶段正式向各金融中介机构甫一开放,碳价就随之急剧下跌。韩国政府被迫在2021年4月紧急出台了临时最低价格限制,这也暗示着此前多年来的碳交易机制在减排控碳方面的真实效率极为可疑。(注二)
从1991年到2021年,韩国的总碳排量自300百万吨一路上涨到720百万吨,翻了一倍有余。煤电仍占电总量的40%以上。眼下,即使是巴黎协定中在专家看来只能算十分“软弱”的原有2030年减排目标,也极有可能无法实现(注三)。由于承诺政策落实效果可疑,2016年,国际气候行动追踪组织(Climate Action Tracker)已将韩国列为全球头号“气候恶棍”。除此之外,根据联合国开发计划署公布的数据,直到2021年2月,韩国仍是全球第四大煤炭进口国和第三大海外煤电投资国。
直到现在,韩国尚未完成任何一个曾经承诺过的减排目标。