农业发展规划 “十二五”规划三大经验

　　五年规划如何实现“谋定而后行、知止而有得”，成为当前中国社会经济发展的核心工作之一

　　文/郭万达常务副院长）

　　今年两会，我国“十三五”规划《纲要》即将被审议通过。一方面，五年规划被认为是解读我国经济和社会发展奇迹的奥秘所在，是确保我国沿着自己预定方向前行的重要保障；另一方面，在“四个全面”战略和五大发展理念指导下，未来五年规划如何更好地适应新时期、新阶段市场经济的发展要求，亟待理论和实践的深刻总结。

　　结合“十二五”规划编制、推进和管理方面的实践经验，五年规划在我国新的发展时期和新的发展阶段仍然具有重大意义，但其约束事项、规划重点、政策工具确实需要按照新的发展需求做出相应的调整，尤其在产业和地方发展等领域，因循守旧、固步自封必然导致重大规划决策的失误。

　　具体到“十二五”规划总结，当前需要对三方面内容进行正面回应：一是政府主导的发展规划有无存在的必要？也即是否在国家发展追赶阶段存在而创新引领阶段不存在？二是政府主导的发展规划应该规划什么、约束什么、引导什么？三是政府主导的发展规划应该如何编制、如何实施、如何评估、如何改进？

　　规划是“创新强国”必要之策

　　“十二五”规划，是我国转变方式、开启创新驱动战略的重要时期。理论研究和社会舆论中，一度纠缠于国家创新引领阶段与发展追赶阶段是否不同，产生了政府主导的发展规划有无存在必要的疑问。然而，“十二五”的实践经验给出的答案是，规划不仅是指导当前发展的必需之举，而且也是引领未来创新的必要之策。

　　通过研究人类工业文明近300年的发展历程，澳大利亚经济学家琳达·维斯和约翰·霍布森得出结论，“强经济”一定需要“强国家”。强国家就是那些逐渐寻求与公民社会建立更制度化的合作关系，具有强大国家渗透能力、汲取能力以及协调能力的国家。历史上越强的国家，则会越加强国内的经济组织。

　　类似五年规划这样的政府规划，本身就是“强经济”和“强国家”对未来不确定性的正常反映。尤其是对发展中国家和体制转轨国家，其市场主体、交易规则、配套制度等远不成熟，这就更加需要全社会对未来发展提前思考、主动规划安排生产力发展。

　　即使发展到较为成熟的市场经济国家，处理未来的不确定性和应对全球经济体之间的竞争，也同样需要国家发展规划的引导作用。以美国为例，远则有克林顿政府1993年提出的建设信息高速公路计划，近则有奥巴马政府2009年实施的美国复苏与再投资法案。可见，不论是欠发达国家的技术追赶，还是发达国家的创新发展，都需要具有公共属性的凝聚共识和组织协调的规划工具，以减少无序竞争与重复建设、降低经济运行成本、提高资源配置效率。

　　规划注重“正面清单”机制

　　针对“十二五”规划编制和落实执行之间的协调衔接，着眼于社会经济发展宏观层面的五年规划，适用于“正面清单”管理，侧重以“正面清单”的机制安排规划事项，以发挥好市场的活力和企业的创造力。这是适合中国现阶段发展特征的机制选择。

　　美国康奈尔大学政治学教授彼得·卡岑斯坦研究认为，美国这样的自由主义国家，由于缺乏选择性干预经济的手段，在传统市场机制失灵的特殊情况中，倾向于采取各种有限的、特定的保护政策将经济变迁成本转嫁给别国；而日本这样强国家主义的国家，则利用国家具有应有的手段和机构，实行经济结构性转化政策，预先避免变迁成本；欧洲国家注重灵活性的经济战略与创造诸多秩序的政治结构相互匹配，国际倡导自由贸易、强化多边主义，国内实施补偿战略、就业政策、收入政策以及产业调整政策，以特殊政策引导建立特殊的国家能力。

　　显然，由于不同国家发展阶段的不同、约束条件的不同，规划侧重点也大为不同。以产业政策为例，不能笼统而谈产业政策慎用与否，应基于建立更加完善市场经济体系的战略考量，从世界各国发展竞争的现实条件出发，政策设计和安排应逐步转向面向未来、以市场导向、构筑国家力量的政策目标，包括维护市场竞争的政策、支持企业创新的政策、扶持个人创业的政策以及面向国际市场拓展的政策。

　　如此背景下，我国政府主导的发展规划会注意规划政府的“正面清单”：首先第一个层次可归为国家渗透能力、汲取能力以及协调能力等国家能力建设；第二个层次则是面向未来、以市场为导向的产业政策；第三个层次则是面向大众的基本公共服务提供，营造企业、个人和社会良好发展的环境。同时，也会对市场主体进行负面清单约束进行必要的阐述，对未来发展趋势、发展目标以及发展策略进行必要的预判，凝聚社会共识，引导经济组织和社会组织协调发展。

　　坚持集思广益的

　　中国式规划决策模式

　　分析包括“十二五”规划在内的中国五年规划的制定过程，集思广益可谓中国独特的决策民主之道，有学者认为，主要包括屈群策、集众思、广纳言、合议决、告四方五个环节。正是由于五年规划背后民主决策所产生的巨大力量，促进了中国经济和社会的健康和可持续发展。

　　虽然伴随着我国利益主体多元化，试图以规划统一全社会思想、满足所有利益诉求的举动难以实现，但决策民主、规划公众参与的过程，至少可以探测不同部门、社会团体、社会公众对政府选择所持有的态度。只有这样，才能使规划真正发挥作用、具有切实的可操作性，才能确保规划立足于政府“正面清单”的职能范围、立足于政府应提供的公共服务。

　　而且，集思广益的规划决策模式，能够保障规划对全社会关心的经济和社会发展趋向做出较为准确的宏观性、预期性研判，并使得具体技术、具体业态、具体模式可以通过紧密的上下互动明确清晰地留给企业、留给市场自然选择。□