划拨用地目录解读《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》

星期一

2018年6月

一个

介绍了2019年版准则的背景

近年来，国家出台了一系列工业用地政策文件，在促进新旧动能转化、经济结构升级和保障民生服务设施建设方面发挥了积极作用。2016年，原国土资源部收集整理了支持产业发展的土地利用政策，编制了《工业用地政策实施指引(2016年版)》(简称《2016年版指引》)，对促进地方政府全面准确把握工业用地政策重点，推动地方各级国土资源部门特别是市县更好地实施工业用地政策起到了积极作用。

随着工业用地政策的不断出台和更新，自然资源部发布了《工业用地政策实施指引(2019年版)》(简称《2019年版指引》)，并对2016年版进行了系统修订。指导体系2019版梳理了近年来支持产业发展的土地利用政策，旨在更好地指导地方自然资源主管部门规范实施产业用地政策，为包括民营企业在内的各种所有制经济提供良好服务。同时，附录中还包含了国家近年来出台的产业发展用地政策的部分文件清单，方便市场参与者和当地自然资源主管部门系统了解相关政策的详细内容。2019版指南发布后，2016版指南将同时废止。

二

2019版和2016版不一样

与2016年版指南相比，2019年版指南重点阐述了土地用途管制、土地供应、地价管理、集体建设用地管理等政策要点，并指导具体实施。同时，2019版指南坚持平等对待工业用地各类经济实体，确保各类经济实体平等获取土地要素。具体区别见下表:

2016版指南

2019年版指南

涉及的内容

土地供应、开发利用、年度土地利用计划、土地供应计划的编制和登记等。

土地规划、土地利用控制、土地利用规划、土地供应、土地使用、房地产登记等。

基本原理

符合国家有关法律法规，符合国家产业政策，符合土地利用总体规划和城乡规划，符合国家土地利用分类标准和土地利用标准，坚持规划确定用途、用途确定供应方式、市场确定供应价格、土地使用者平等待遇的原则。

它只是简单地提出了对土地使用者一视同仁的原则，并没有详细的、配套的具体政策来保障。

基本原则是一样的，但平等待遇原则作为单独的条款列出来解释，并细化为相关政策:

综上所述，2019年版指引增加了国有土地使用权投资的具体适用情况和程序。但2019年版指引并未明确通过出资(入股)方式取得的土地在出让时是否需要缴纳土地出让金。

《土地管理法实施条例》第二十九条规定:“国有土地有偿使用的方式包括: (一)国有土地使用权转让；(二)国有土地租赁；(三)国有土地使用权出资或入股”。可以看出，国有土地使用权是以一定的价格(股份)投入的，这是与出让、租赁一样的国有土地有偿使用方式。2016年，国土资源部、国家发展改革委、财政部、住房和城乡建设部联合发布的《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》(国土资规[2016]20号)明确规定:“以作价出资或者出资的土地使用权，应当与转让的土地使用权以同等的权利和价格进行管理，并按照房地产登记确认权属，可以转让、出租、抵押。国有企事业单位改制为作价出资或入股或授权经营的国有建设用地，其用途、容积率等规划条件依法发生变化的，应当按照有关规定调整出让金。”。同权同价是指国有土地使用权以相同的转让权进行投资(入股)。国有土地使用权转让不需要支付转让费，因此国有土地使用权以投资或入股方式转让不需要支付土地转让费。只有当用途、容积率等规划条件发生变化时，才会根据相关规定调整转让费。

根据《国土资源部关于加强土地资产管理促进国有企业改革发展的若干意见》(国土资发〔1999〕433号)第二条规定，对于自然垄断行业、提供重要公共产品和服务的行业、支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业，根据企业改革发展的需要，土地主要通过授权经营和国家投资(入股)方式进行配置，由国家按价格将土地转为国有资本或股权。";第三条规定“处置土地资产时，应当考虑划拨土地使用权的平均取得和开发投入成本，合理确定土地定价水平。以授权经营和投资(入股)方式处置土地资产的，政府收取的土地出让金数额计入国家资本金或股权资本”。可以看出，国有土地使用权出资(投入)的，国有土地使用权已经定价，作为被投资企业，相应的土地使用权也转为国家出资或国家对企业投入的股权资本。国有土地使用权投资(入股)的，视为已缴纳土地出让金。

综上所述，一方面，现行法律法规没有明确规定国有土地投资(入股)没有明确要求被投资企业缴纳土地出让金；另一方面，国有土地作为国有土地有偿使用的方式，是以固定价格进行投资，可以转让、出租或抵押。国有土地使用权的定价过程，视同国家对企业投入的国有资本或股权资本，视同已缴纳土地出让金。因此，我们认为，通过出资(入股)取得的土地，在转让时不需要补缴土地出让金。

(5)土地综合利用

根据《指导意见》2019年版和《关于支持发展新产业、新形式、推进大众创业创新之地的意见》(国土资规〔2015〕5号)，国家鼓励开发区和产业集群规划建设多层工业厂房、国家大学科技园和科技企业孵化器，面向中小企业开展生产、R&D、设计、运营多功能综合利用。标准厂房用地按工业用途管理。如果国家大学科技园和科技企业孵化器实行只收租金、租金管制、租户审核和转让限制，土地可以按照科教目的进行管理。新建工业项目用地，凡生产服务、行政办公和生活服务设施建筑面积占项目总建筑面积不足15%的，仍可按工业用途进行管理。科教用地可以与R&D和先导试验、科技服务设施和项目以及生活服务设施相适应。配套设施的建筑面积比例不得超过项目总建筑面积的15%。用于兼容目的的土地和房地产不得分割和转让。出让兼容土地，根据主要用途确定供应方式，在现有建设用地增加兼容性的情况下，可以通过协议办理土地使用手续。

(6)地下空开发

根据2019年的指导意见和《关于进一步完善城市停车场规划建设和土地利用政策的通知》(程健[2016]193号)，如果公共停车场是通过分层规划利用地下空建筑建设的，则地块土地的规划性质是相应的地块性质与社会停车场土地相适应。充分利用新建建筑的地下空房间，建设超过停车配建标准的地下停车场，作为向公众开放的公共停车场的超配部分。符合规划要求的，可以不征收地价。

(七)土地价格评估

根据2019版指南和《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》(国土资源部[2018]4号)，政府在供应工业用地前，应根据土地估价结果和产业政策综合确定储备价格。工业地价评估应遵循地价评估技术规范，至少应选择两种方法，包括收益还原法、市场比较法和剩余法中的一种，以及成本逼近法和公共地价系数修正法中的一种。

如果有可比交易，首选市场比较法。对于缺乏市场交易的，可以从同类行业的客观经营收入中剥离土地收益，采用收益还原法评估地价。对于没有明确收益数据的新兴工业用地，可以通过分析相同或相似行业的投资分析数据来预测正常收益，通过合理分配评估方法的权重来确定评估结果。对于国家支持的产业类型，要遵循区分市场定价和优惠政策的原则。在评估该类土地的正常市场价格后，应综合考虑产业政策进行修订，并在相关政策的约束下确定参考价格。