矿产资源补偿费 分享 | 论矿产资源补偿费与资源税法律制度的再协调

矿产资源补偿法律制度与资源税的再协调

欧阳田健，华东政法大学财税法与环境法博士生。

本文发表在2016年第一期《中国人口资源与环境》上。感谢作者授权推送。

摘要:2014年11月，财政部发文将矿产资源补偿费费率下调至零，从本质上“取消”了这类收费。从财政部的初衷来看，此举是为了明确税费，减轻矿产开发企业的负担。但在性质上，矿产资源补偿费是国家进行所有权转移的对价，将其费率降至零会带来国有资产流失的风险。而且矿产资源补偿费的征收是《矿产资源法》规定的，财政部变相取消人大立法确定的收费，缺乏法律依据，值得商榷。笔者认为，资源税、资源费定位混乱是造成这一问题的根源。通过法律分析和历史沿革考察，笔者发现，长期以来，由于立法者没有意识到矿产资源补偿费的价值内涵，将其错误地归类为行政事业性收费，导致其在整个资源税费体系中处于边缘地位，从而使矿产资源补偿费长期处于低水平，不能充分体现国家利益。资源税定位的困惑在于，在实际操作中偏离了既定的差别调整和生态补偿的轨道，具体表现为征收资源税的方式不合理、税收使用不合理。矿产资源补偿费减为零后，资源税税收作为地方政府的一般预算收入，无法发挥矿产资源补偿费的作用，必然会对生态治理产生不利影响。资源税改革刚刚开始。笔者建议在未来资源税改革的法律路径中构建完善的法律体系，两者的应有地位应由法律规范来决定。同时，改革两者的征税方式，将回收率系数纳入资源税征收的考虑因素，资源税收入作为省级财政收入的专项转移支付资金，用于矿区生态管理。最后，在此基础上，建立以矿产资源补偿费为核心的资源税费体系，实现经济发展与生态保护的协调。

关键词:矿产资源补偿费；资源税；法律路径；定位；生态补偿

资源税和收费改革是新一轮财税体制改革的重点。十八届三中全会上，中央明确指出要“加快资源税改革”。随后，国务院召开常务会议决定，从2014年12月1日起，资源税将正式由“定量征收”改为“从价征收”，这标志着资源税和资源费改革已经从试点全面铺开，进入实质性阶段。作为改革的亮点之一，“清费利税”工作也如火如荼。为配合清理税费工作，财政部下发了《关于全面清理煤炭、原油、天然气收费资金有关问题的通知》(财税[2014]74号文件)，称“自2014年12月1日起，全国煤炭、原油、天然气矿产资源补偿费减为零”，同时取消山西、新疆试点的生态保护基金和初级矿产品生态补偿费。从财税体制改革的总体情况来看，资源税与收费一体化是改革的必然选择，旨在规范政府收入，减轻企业负担，便于监管。但是，清缴税费，并不意味着“费”就完全取消了，而是“税费归地方，各走各的路”。单纯取消矿产资源补偿费并不能解决实际问题，反而可能与财税体制改革的总体思路相悖，会在理论和实践上造成一些不必要的麻烦。笔者认为，这一政策的出台缺乏法律依据，通过降低费率来“取消”矿产资源补偿费是不合适的。通过研究不难发现，这个问题的根源是人们长期以来混淆了国家政治权利和产权的关系，导致资源税和矿产资源补偿费之间的功能失调和价值错位。在下面，笔者将做详细的分析。

1.矿产资源补偿费改革的逻辑缺陷

就矿产资源而言，国家具有“矿产资源所有者”和“矿产开发管理者”的双重身份。笔者将从这两个身份出发，分析矿产资源补偿费“取消”的逻辑缺陷。

根据《中华人民共和国矿产资源法》(以下简称《矿产资源法》)第五条的规定，开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和矿产资源补偿费。可见，矿产资源补偿费的征收是通过人大立法来确定的，人大已经将制定征收细则的权利赋予了《矿产资源法》中国务院行政法规的具体规定。在国务院颁布的《矿产资源补偿费征收管理条例》(以下简称《管理条例》)中，立法者一开始就指出，征收矿产资源补偿费的目的是“保障和促进矿产资源的勘查、保护和合理开发，维护国家在矿产资源方面的产权和利益。”并规定了具体的征税方式。

众所周知，我国是矿产资源单一国家所有权的国家，即国家对所有矿产资源拥有所有权，这是我国矿产资源整个法律关系的核心内容。[1]宪法第九条、民法通则第八十一条、物权法第四十六条、矿产资源法第三条对此有明确规定。需要注意的是，世界上矿产资源所有权的立法模式主要有两种。一种是以英美为代表的土地所有权和地下资源所有权相结合的模式，矿产资源一般归土地所有者所有；另一种模式是以德国、法国等大陆法系国家为代表的矿产资源国有模式，矿产资源从表面上脱离土地所有权，直接属于国家。例如，法国《采矿法》规定，“土地所有者不享有开采某些地下矿藏的权利，这些矿藏属于国家。露天矿床虽然属于所有者，但也需要国家授权行使开采权和转让权。”[2]目前，这种矿产资源国家所有权的立法模式已经被世界上大多数国家所采用，并成为主流。由此可见，矿产资源国有制不是中国特色，主要是因为在自然资源领域，国家所有权体现了维护社会公共利益和宏观管理的合理性。资源的所有权不仅是权利本身的问题，而且对国民经济的健康发展和国家的安全与稳定具有重要而深远的影响。因此，在现代立法趋势从“个人本位”向“社会本位”转变的浪潮下，世界上大多数国家都从社会整体利益最大化的角度采取了自然资源国有化的立法模式。

然而，矿产所有权的价值主要是通过流通实现的。在市场经济条件下，国家作为“裁判”，不应该作为商业主体直接参与矿产资源的开采和流通，因此矿产资源的开采和流通需要由企业来完成。因此，国家作为矿产资源的所有者，与采矿权的所有者形成了相互平等、等价有偿的民事法律关系。[3]在这种法律关系下，国家的主要义务是转让矿产品的所有权，以换取采矿权收入，即对价。矿产资源补偿是这种考虑的最重要形式之一。在计划经济时代，我们经历了一个自由占用和开采矿产资源、自由转让采矿权和国家矿产资源虚假所有权的时期。改革开放后，立法者以法律的形式构建了矿产资源有偿使用制度，这是市场经济体制下资源合理配置的必然要求。

根据政治经济学理论，生产者获得生产资料和劳动价值的过程称为初次分配，国家对商品利润征税以达到宏观调控目的的过程称为再分配。正常情况下，国家应该逐步退出一级分销领域，简化管理，下放权力，让市场主导价格。然而，如上所述，由于矿产资源的特殊所有权，国家具有双重身份，是两次分配的共同参与者。因此，我们可以得出这样的结论，根据《矿产资源法》和《行政法规》，矿产资源补偿费是采矿权人使用和开采矿产资源向其所有者国家支付的费用，其功能价值在于突出国家对矿产资源的所有权。资源税是国家作为宏观经济运行的管理者干预再分配时，对单位和个人开发利用的资源的数量或价值征收的一种税。需要注意的是，虽然在我国的税费制度中，矿业权费、探矿权费等费用也具有矿业权价格的属性，但这些费用的作用是不合法的，且总量较小，故本文不做论述。资源税的征收主要有两个功能，一是优化资源配置，促进资源的合理有效利用，二是调节收入差距，为资源开采企业创造公平竞争的环境。[4]可见，“税费并行”是由国家矿产资源的双重地位决定的，有其自身的合理依据，两者都是必要的。

2.资源税和费用的定位混乱和无序运作

如上所述，既然征收矿产资源补偿费作为国家转让矿产资源所有权的对价，为什么要“取消”？笔者认为，这是由于资源税和矿产资源补偿费的法律定位长期混乱，导致其在运行中出现诸多问题，成为制度建设过程中的“鸡肋”，最终被“取消”。下面，笔者将具体分析矿产资源补偿费和资源税在定位上的混乱以及由此造成的运作上的混乱。

2.1矿产资源补偿

2.1.1“租金”或“费用”——矿产资源命名使用费的损失

众所周知，租金、税费是财政收入的主要来源。所谓租金，是指国家作为生产资料所有者收取的转让生产资料所有权或使用权的对价，最典型的是土地出让金；税收是指国家为向人民提供公共产品而收取的对价；根据世界经济合作组织(经合组织)的定义，收费是指“为交换公共部门提供的特殊商品和服务而支付的款项，主要由地方政府收取。”[5]在我国的法律语境中，这被称为“行政事业性收费”[6]。行政事业性收费与租金的本质区别在于，行政事业性收费以政府提供服务所支付的对价为基础，租金以国家转让生产资料所有权或者使用权所支付的对价为基础，二者的权利基础不同。在这种逻辑下，基于国家矿产资源所有权的矿产资源补偿费显然不是行政性收费，而是一种租金。然而，长期以来，我国一直将其纳入行政事业性收费范围来开展征收工作。根据财政部编制的《企业行政事业性收费目录》，矿产资源补偿费、矿产资源勘查登记费、采矿登记费等。被列入国土资源费，这是矿产资源补偿费与资源税长期不协调的重要原因。这个问题也不是没有注意到。1996年，辽宁省地质矿产厅就此问题向当时的地质矿产部提出询问，地质矿产部在1996年191号函中明确答复:“为了‘维护国家在矿产资源中的财产权益’，矿产资源补偿费的管理在《矿产资源补偿费征收管理条例》(国务院令第150号)中已有明确规定， 同时规定‘应纳入国家预算’，这不是行政费。” 但由于部门利益的阻挠以及随后原地矿部的合并，对此问题并无回应。从财税[2014]74号文件中不难看出，财政部此次改革的目的是规范行政事业性收费和政府性基金项目，矿产资源补偿费因其本质属性被“费”字掩盖而被纳入清理范围也就不足为奇了。

2.1.2矿产资源补偿费的征收和使用

立法者对矿产资源补偿费的定位偏差导致矿产资源补偿费费率偏低，不能充分体现其应有的国家所有权属性。自1994年征收矿产资源补偿费以来，一直徘徊在“低起点、低费率”的水平上。根据矿物的不同，比率基本维持在0.5%~4%的范围内，其中煤、石油、天然气等主要矿物的比率仅为1%，不同矿物之间的平均比率为1.18%。如此低的税率使得它只占矿产品市场价格的不到1%。这就导致了资源的廉价使用，无法有效维护国家的财产权益。在混合所有制改革的背景下，矿业企业的投资主体逐渐多元化，低效的矿产资源补偿费会使资源的对价收入流入民营矿工的腰包，进而演变为国有资产的大规模流失。甚至包括探矿权、采矿权使用费等。，具有国有资产对价性质，各类费用总额仅在资源价格比的2%上下波动，不能完全反映矿产资源的真实价值。相比之下，世界上大多数国家向矿产企业收取特许权使用费，作为转让矿产资源所有权的考虑因素。皇室是一种古老的制度，可以追溯到中世纪的罗马帝国，一直沿用至今。就其本质属性而言，特许权使用费与矿产资源补偿费没有区别。但矿区使用费的征收方式是科学的，能够更准确地反映矿产资源的价值。特别是近年来，随着生态经济发展的浪潮，无论是发展中的资源国还是西方发达国家，都扩大了矿区使用费在整个矿业税费中的比重，以体现国家对矿产资源所有权的真实价值。以资源极其丰富的非洲大陆为例，中非矿业大国赞比亚在2014年底将露天开采的矿区使用费费率从8%调整到20%[7]。在此之前，莫桑比克、加纳等国的税率也调整为8%~12%。[8]西方发达国家也不例外。以美国为例。自从2005年联邦矿产产品法案通过以来，版税征收的范围和标准逐年增加。一般来说，根据对世界矿产资源特许权使用费费率的分析，大多数国家的特许权使用费费率在3%至15%之间，大多数不低于5%。

此外，在目前的制度设计中，矿产资源补偿费也起到了生态调节的作用。矿产资源补偿费作为矿产品价格的组成部分，起着生态补偿的作用，允许资源生产者和消费者为生态环境的治理和恢复费用“买单”。在中国财政部编制的“国家预算支出科目”中，矿产资源补偿费列为专项支出，有“矿产资源勘查支出”和“资源保护支出”两个项目级科目。这意味着，中国政府将把矿产资源补偿费提出专项资金，与探矿权使用费、采矿权价款等财政收入资金一起，投入到后续的资源开发利用中，以发现新的矿产资源，研究开发替代能源基地，保障子孙后代的基本生存权。除矿产资源勘查支出外，其余矿产资源补偿费用于资源保护支出。2013年，国家共征收矿产资源补偿费212.5亿元，其中63.75亿元用于资源保护支出[9]，明显低于实际需求。因此，国家为转移资源所有权所获得的对价不足以补偿资源开发造成的生态破坏，导致“企业收益大、政府收入少、地方污染重”的困境，导致纠纷和群体性事件频发，影响社会和谐和可持续发展。矿产资源补偿费收入低，表面上看是费率设置不合理造成的。但深层次的原因在于立法者对矿产资源补偿费认识的误区，矿产资源补偿费只被视为整个资源税费体系附庸地位的行政性收费，而不是像世界主要国家那样被视为资源税费体系的支柱。

2.2资源税调节功能不足

资源税是一种古老的税种，先秦时期的《山泽赋》和《关山海》堪称现代资源税的鼻祖。我国现行资源税主要针对在我国开采应税矿产品和生产食盐的单位和个人，对其资源级差收入征收资源税，实行“普遍征收，差别调整”的原则。税务机关根据纳税人开采资源的利弊和所得，划分若干资源等级，按等级核定税额。这样的资源不仅可以调节不同产品之间的收入差异，还可以调节同一品种不同质量产品之间的收入差异，是能源税原则在具体税种中的良好实践。然而，现行的《矿产资源法》和《资源税暂行条例》并没有明确体现其价值功能。此外，资源税是除海洋石油企业缴纳的税收以外的地方税，往往被地方政府视为“卖矿”所得，不仅违反税法的基本原则，而且容易混淆税收收入和资产收入的界限。中国正在努力转型为税收国家，目前资源税的定位混乱不得不说是一大缺陷。因此，在实践中，资源税在规范矿山企业合理公平竞争方面没有发挥应有的作用。虽然在当前的税制改革过程中，资源税已经从数量税转变为从价税，但从制度设计的角度来看，具体的税费制度仍然需要立法保障。

同时，资源税自然要承担生态调节的功能。虽然资源税最初设立时并不具有生态保护的效果，但随着绿色税制的兴起，资源税已经成为环境税中最典型的资源环境税。同时，凭借税收固有的宏观调控功能，可以起到其他法律法规无法比拟的作用。因此，资源税对人类在资源开发利用活动中的生态环境保护具有特殊的意义。[10]但是，与矿产资源补偿专项基金不同，由于资源税是一般预算收入，它在现实中的主要作用是平衡地方政府的财政收支。在省级财政统筹的情况下，生态治理的部分很少。这是因为，一方面，中国长期以来把GDP增长作为地方政府绩效考核的最重要因素，而忽视了生态因素，这种扭曲的政绩观主导了地方政府资金的使用。另一方面，自1994年分税制改革以来，地方政府财权与行政权的不匹配一直存在。特别是近年来，随着“营改增”即将结束，大部分地方政府融资平台被清理，地方财政没有主要税收支持，地方财政困难局面加剧，进而地方政府公共服务预算逐年增加，使得地方政府在资金的整体使用上为了保证基础设施建设而牺牲生态治理资金。所以生态补偿机制很容易成为一张纸空而不受专项资金制度的约束。同时资源税作为地方税，由省级财政统筹控制，矿区基层政府难以分享资源开采红利，必然会影响资源产地的环境治理和后续产业的发展。

3.构建未来资源税费体系的法律路径

通过以上分析，笔者得出结论:从维护国家所有者权益、差别调整和生态调整的角度来看，矿产资源补偿费和资源税并存是现阶段最理想、最符合逻辑的选择。因此，有必要在法律框架下建立以矿产资源补偿费为核心的资源税费体系。同时，为保护国有资产不受损失，应适当提高矿产资源补偿费，并在税制上进一步突出资源税的生态调节功能。

3.1建立和完善法律体系

目前，我国正在向税收型国家过渡，正在加快立法步伐，实施法定税收。在2014年举行的全国地方立法研讨会上，中央政府要求优先考虑目前的15项税收法规，并在2020年全部成为法律，《资源税暂行条例》也列在其中。但笔者认为，我国立法机关对税收法定主义的理解略显狭隘，征收包括矿产资源补偿费在内的各种租金和费用的规则应从部门规章和行政法规上升到法律层面。在这里，我们要在更广的意义上揭示税收法定主义，把各种租金、行政费都包括在内，这是国际税法学界的一句俗语。以日本为例，早在1947年，日本政府颁布的《财政法》就明确指出:“除了税收以外，国家基于国家权力征收的一切税收，以及根据法律和事实属于国家垄断视野的垄断价格和经营费用，都应当依照法律或者国民议会的决定制定。”本文以《财政基本法》的形式对日本宪法第84条规定的“税收法定主义”中的税收概念进行了界定。[11]在我国现行的五级财政体制下，财政收入的组织和分配不仅与地方政府官员的绩效评价有关，而且与地方政府提供公共服务密切相关，这使得公共资源管理者容易转变为公共资源的寻租者。另外，行政法规更能代表政府部门乃至行政首长的意志，其立法过程也不那么民主科学，容易形成权力寻租空。

具体到矿产资源补偿费，如上所述，是国家作为矿产资源所有者在转让其所有权的基础上征收的费用。既然是国家财产所有权的转移，就应该由国家代表机关即全国人民代表大会及其常务委员会以立法的形式规定。但是，在我国，税收法定主义中的“税收”在立法实践中只是狭义的解释，并没有延伸到其他形式的财政收入。我觉得这样不合适。首先，包括矿产资源补偿费在内的各种财政收入形式符合我国《立法法》第八条关于基本财政事项法律保留的规定；其次，在矿产资源补偿费征收的法律关系中，一个主体是国家，另一个主体是取得矿产资源所有权的市场主体，人大及其常委会作为国家主权的表意机关，应该是双方约定的主体。当然，由于立法工作的专业性，在不违反立法法税法保留条款的前提下，将部分立法事项授权给国家最高行政机关即国务院是权宜之计。

3.2矿产资源补偿费的重建

通过以上分析，我们不难看出，矿产资源补偿费的征收依据是国家享有的矿产资源所有权。资源税是国家凭借行政权力征收的，体现了国家的公共管理职能和调节职能。两种征收方式的法律依据和立法背景不同，都是必要的，不可忽视。

就矿产资源补偿费而言，长期以来费率过低，导致国有资产流失。为了扭转这种局面，首先要将探矿权、采矿权使用费等所有具有所有权转移对价性质的费用进行整合，纳入矿产资源补偿费。其次，矿产资源补偿费可以按照世界主流趋势改名为特许权使用费，也可以按照土地出让金改为矿产资源补偿费，避免与行政事业性收费混淆。《矿产资源法》经过修订，对其进行了命名和定性。第三，应引入汇率动态调整机制。自我国引入矿产资源补偿费以来，立法者从未根据经济发展的需要和资源开发利用的现状调整其费率。客观上，补偿费的征收与资源储备消耗水平和资源利用率不符，不能促使企业重视技术创新和资源的精细化利用，导致资源的大规模浪费。因此，实行合理的浮动汇率，并将其与资源利用水平挂钩是必然的选择。这也是财税体制改革背景下协调经济发展和生态保护的必由之路。企业是理性的人，趋利避害是其自然属性。实行浮动费率，逐步推进与矿产资源储量消耗挂钩，无疑会为矿主合理利用资源建立利益机制和内在动力，推动资源向资本优势、技术优势和高效利用方向集聚。具体来说，可以利用现有框架，在《矿产资源法》原则性规定的基础上，确定国务院颁布的《管理规定》中费率的浮动范围，授权财政部和国务院能源主管部门根据资源利用水平实时调整费率，形成灵活有效的利益导向。充分发挥组织财政收入和宏观调控的“双重功能”。

3.3资源税监管导向的回归

过去很长一段时间，我国资源税一直处于错位和乱收状态，既不能体现该税的生态属性，也不能充分调节收入差距。新一轮资源税改革将资源税从量价征收转变为从价征收，在很大程度上实现了资源税级差调节功能的回归，在一定程度上促进了企业提高资源利用效率水平，提高资源综合利用率。然而，其生态调节功能尚未完全实现。为了落实这一生态调节功能，笔者认为一方面应将回收率系数纳入资源税计算公式；另一方面，要改革资源税的分配。

长期以来，我国矿产资源的开发利用一直面临回收率低的困境，“取一弃三，取贫弃富”的现象时有发生。以煤炭行业为例，有数据显示，大型国有煤矿的回收率基本徘徊在40%左右，普通中小煤矿的平均回收率为15%~20%，而全国小煤矿的回收率往往不到10%。[12]特别是在大量小矿山，采矿方法落后，导致回收率低，浪费大量资源。在1994年生效的《管理规定》中，国务院根据全国人大的授权，将回收率系数纳入矿产资源补偿费征收公式，规定补偿费金额为应付矿山矿产品销售额乘以补偿费征收率，再乘以回收率系数。在这一规定下，回收率低的企业将面临矿产资源的高额补偿费，而回收率高的企业可以享受较低的补偿费。这样将有效地将小型矿产企业的利润挤压在空之间，促进矿产品的开采市场向集约化、高效化方向发展。当然，矿产资源补偿费就其性质而言不具备调节功能。在其计算公式中包含回收率系数是不合适的，这只是权宜之计。如今“取消”矿产资源补偿费，意味着回收率不再是企业在计算开采成本时需要考虑的因素，很有可能造成改善后的低回收率问题反弹。为了将矿业企业带来的负外部性内在化，在未来资源税改革的道路上，笔者建议立法机关在资源税从价征收的基础上，将回收率系数作为资源税征收的考虑因素之一。以积极资源税改革的名义，调整回收率。

在资源税的分配上，目前资源税属于地方税，由省级财政征收缴纳，但省内资金使用和转移支付的具体办法均有欠缺。这使得资源来源地的地方政府无法合理分享资源开采的收益，大大增加了空的寻租期。国务院在2015年2月颁布的《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》中明确指出，要形成科学的发展补偿机制，必须完善省级以下转移支付制度。资源区位只有充分享受矿产资源的“发展红利”，资源利用的可持续性才能自发维持。同时，省内资源税收入的转移支付应定位为专项转移支付，其转移支付资金主要用于矿产资源收获后的生态管理，以发挥资源税的生态调控功能。同时，专项转移支付可以防止地方政府的短期行为，促进经济的可持续发展。

4.结论

改革开放以来，中国经济发展面临着资源和环境的“双重约束”。资源税和收费制度的混乱运行不仅不能适应中国的实际需要，而且与世界主流立法模式背道而驰，使资源开发陷入混乱。在这次资源税费改革中，矿产资源补偿费费率降至零，使得国家对矿产资源的所有权无法彰显，地方生态保护工作得不到足够的财政保障；然而，落后的资源税税收模式并不能充分发挥其差别调节和宏观调控的功能。这些问题的根源在于立法者对二者的定位不清。因此，笔者依托法治框架，希望通过矿产资源法等法律规范的修订，明确二者的法律地位和价值功能，整合各种税费，构建一套以矿产资源补偿费为核心的资源税费体系；在微观层面，应改革具体制度，改进征税方法，将回收率系数纳入资源税的征税公式，重构资源税和费的分配模式，以发挥其应有的作用。

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