应急预案体系 【评论员】新时期国家应急预案体系再定位与系统重构

“解说员”系列丛书之十七

【作者简介】曹海峰，中共中央党校(国家行政学院)应急管理培训中心副教授。

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自非典以来，我国大力推进应急预案体系建设，取得了巨大成就。从“量”上看，目前全国各级企事业单位总计划、部门计划、专项计划、计划550多万份，覆盖面已达到“横向到边，纵向到尾”。但从“质量”上看，一方面，系统规划、顶层设计、功能定位、可操作性等方面仍存在不足，前期规划体系与新时期公共安全治理需求的差距开始逐渐显现；另一方面，应急管理体制和机制的巨大变化对应急预案体系的重构提出了现实要求，国家预案体系需要尽快一代一代升级。

目前，我国应急预案体系的定位和功能研究可分为三个视角:一是从法律角度，从宏观战略层面探讨应急预案在我国“一案三制”体系中的地位和作用；第二，从公共管理的角度，对应急预案的系统架构、功能定位和管理流程进行中观层面的研究；第三，从安全科技的角度，将计划定位为具体的操作程序或手册，从微观层面研究不同类型计划的具体编制方法。

上述不同视角的研究成果成果丰硕，对完善和完善国家早期应急预案体系起到了重要作用。这些研究的结论和观点可以大致分为两类:

一是承认应急预案在突发事件或重大突发事件中具有法律效力或同等法律效力，可以作为行政法规进行指导。因此，一些级别较高的应急预案，如国家或省级政府的总体应急预案，可以升级为行政法规，以增强其权威性。

另一种认为，应急预案虽然具有约束力，但其本质上只能被视为规范性文件，不能被他人替代。现在应急管理法律法规体系已经建立，应该回归应急行动指南的标准，在法律法规下完善应急预案体系的框架和具体内容。总体而言，目前国内从宏观层面和顶层设计角度对应急预案体系的定位进行专题研究的较少，对我国应急预案体系框架和定位的研究还处于理论探索阶段。

我国应急预案体系建设中存在的问题

(一)现有预案体系难以有效应对非常规突发事件

近十年来，非常规突发事件在我国频繁发生。从非典疫情到5月12日汶川地震，从华南低温雨雪灾害，到乌鲁木齐“7·5”事件，再到天津港“8·12”特大火灾爆炸事故和马航370航班损失事件，事件格局从单一灾害向复杂、复杂灾害转变，从局部事件向跨地区、跨部门、跨行业事件转变，从常规事件向低概率、极端事件转变。这类事件可以理解为常规突发事件和紧急状态之间的过渡状态，其应对需要调动的人力物力已经远远超出了单一计划可以调整的范围。

但目前我国国家专项应急预案和部门应急预案主要以常规突发事件为主，对上述非常规事件情景关注不够，同时也没有考虑需要同时启动两个或多个国家应急预案的极端情况。另一方面，我国《突发事件法》及相关配套法律法规尚未出台，导致非常规突发事件应对明显不足。在应对巨灾等非常规事件时的政府间协调、军地协调、多部门合作、大规模人员和资源调度等问题上，现有的计划体系仍然缺乏专门的规定来规范。

事实上，随着我国应急管理“一案三制”制度的完善，各地区、各行业、各部门积累了应对日常突发事件的丰富经验，应急预案管理的标准要求也相对成熟。所以一般情况下的突发事件在实践中是可以很好的处理和处理的。然而，从近十年来应对巨灾或非常规突发事件的情况来看，相关应急预案并不能完全涵盖灾害情况的所有要素。各种力量的统一指挥和协调，大规模应急资源的调度和分配存在明显不足。具体来说，在应对这些非常规突发事件时，在如何构建战略战术指挥架构、如何实现高效统一指挥、如何进行协调应急等关键问题上，预先可供参考的应急预案无法找到与实际处置高度一致的条款。这说明我国在处理非常规突发事件时，还是用常规突发事件的思路，参考方案也是正常突发事件。

(二)国家应急预案体系的层次设计和功能定位不够清晰

首先，中国的国家应急计划体系缺乏战略层面的计划。

中国的应急预案体系在战略层面还是空白色，顶层设计不足。宏观层面的应急管理框架指引等监管体系亟待修订和重构。西方发达国家在应急预案体系顶层设计方面的实践为我们提供了有益的借鉴。在应急管理的长期实践中，发达国家逐渐形成了一套相对科学的“战略层-行动层-战术层-现场层”的四层计划体系架构，兼顾了宏观、中观、微观不同层次应急管理的要求。尤其是战略层面的计划，作为一套应急管理的制度规范和行为准则，不仅解决了法律、法规和具体计划之间衔接不畅的问题，还为行动层面及以下的计划提供了方向性的指导，如美国的《国家应急准备框架》和英国的《应急管理的准备、响应和恢复指南》。

同时，由于我国一直采用基于责任主体的应急预案体系的构建方法，在缺乏宏观层面的制度、规范、指引等方向性指导的情况下，不同主体在编制应急预案的过程中存在明显的“本位主义”，应急预案的规定大多是基于自身的责任边界和法律要求的下限设定的，忽视了应急管理活动的相关性和系统性。在对上级战略层面计划缺乏统一规范和要求的情况下，下级行动层面和战术(场)层面计划往往各行其是，难以实现计划体系的有机统一。

第二，我国国家应急预案体系的功能定位不够明确。

一方面，中央层面的国家总体规划急需回归标准。由于我国应急管理体系建设中“先有计划，后有法律”的特点，国家突发公共事件总体应急预案长期越位，始终无法启动，从而丧失了预案本身的功能。另一方面，地方一级的计划体系的职能存在系统性偏差。根据不同的功能定位，应急预案主要包括两类:“规范预案”用于调整职责，“技术预案”用于指导应急响应。在我国“自上而下”推进应急预案体系建设的过程中，各级地方政府的应急预案出现系统性重复，“自上而下等厚”的现象更加普遍，大量基层预案出现“泛化”和“空集中化”。整个计划体系的功能取向发生系统性偏离，“规范性”功能明显强于“技术性”功能。

(三)各级专项计划与部门计划的逻辑关系不够清晰，横向衔接不畅

现实中，各级政府部门大多在自己的权限内制定部门应急预案。纵向上，当部门计划与总体计划衔接时，上下级之间的逻辑关系一般是清晰的。但在横向，部门计划与专项计划衔接时，往往会出现“断裂”或“缺口”。各级政府的专项计划数量众多，涵盖类别多，应对专业性强，每个专项计划对同一部门的职责和资源要求不同。因此，各部门在编制自己的部门计划时往往会感到不知所措，难以同时兼顾每个专项计划的具体职责、任务和措施，这就必然导致与专项计划衔接不畅的问题。此外，在一些极端情况下，不同部门之间甚至会在具体条款上发生“争斗”。比如在处理生产安全事故的过程中，行业安全监管部门、综合安全监管部门等负责安全管理的部门在各自的预案中有不同的关注点，衔接不够顺畅。在天津港“8.12”事故中，交通部门、原安监部门、海关等相关部门缺乏事先在应急预案中预设的必要的风险沟通和信息共享机制，导致事后救援过程中现场关键节点连接出现诸多问题。

各级应急管理部门成立后，很大程度上可以解决自然灾害和事故灾难应急处理中横向沟通不畅的问题。但在修订应急预案的过程中，仍然需要重点关注应急管理部门与公安、卫生、交通、工业信息、气象、能源、通信、生态环境等相关部门的沟通和联系。

(四)缺乏科学的应急预案编制方法

目前，我国应急预案编制方法的研究和应用仍然存在技术瓶颈，这也是各级应急预案的定位、功能和实用性不够明确的重要原因。目前，国家应急预案体系在编制方法上面临的突出困难和问题是:在预案编制的“入口”环节，如何科学地对高度复杂的非常突发事件进行现场建设、任务预设、能力和资源配置分析。在国际上，情景构建方法是应急管理理论和方法研究的重要前沿领域之一，在美国和欧洲得到了一定程度的推广。目前，国内学术界已经引入情景构建的概念，并进行了初步尝试，得到了应急管理从业人员的认可。探索情景构建方法与我国应急预案体系建设的实际情况相结合，并进一步“本土化”，是我国应急管理研究领域亟待解决的重大现实问题。虽然《突发事件应急预案管理办法》提出在应急预案编制中首先要进行风险分析和资源调查，但这些规定仍停留在原则层面，尚未转化为一套科学、严谨、有效的情景构建方法。如何尽快实现从目前基于统一模板和上级要求的应急预案编制方法向基于风险分析汇总的“最严重情景”的应急预案编制方法的转变，是我国应急预案体系建设的重中之重。

重构和完善国家应急预案体系的建议

随着应急管理体制和机制改革的不断深入，各级应急管理机构将陆续设立到位，这为重建和完善我国国家应急预案体系提供了良好的机遇。为了从根本上解决现有国家应急预案体系存在或可能存在的缺位、错位、错位和越位问题，提出以下政策建议:

(1)对国家应急预案体系框架进行适当补充和调整，完善各级各类预案的功能

应急管理部按照“战略层-行动层-战术层”的框架模式，结合国际通行做法，率先重构我国应急预案体系。特别注重战略和行动层面计划的制定和细化，构建既符合应急管理科学理论发展要求，又符合公共安全基本国情和新时期应急管理体制改革需要的国家应急计划体系。

第一，尽快制定颁布中国国家应急管理框架，并将其作为中国战略规划的核心。框架定位高于计划，低于法律，侧重于“制定规章制度”。它是一套“非启动”的规则框架，侧重于从宏观层面界定应对各类严重突发事件的国家制度安排，从突发事件的预防、应对和恢复等方面对国家应急管理活动整体做出规范性要求。需要指出的是，框架的引入并不是一个新的火炉，而是在现有应急管理体系框架下，对分散在各种法律法规和应急预案中的应急管理机制的简明整合，作为完善国家应急预案体系的重要指导和依据。框架的具体内容至少应包括:中央政府与地方政府、政府与社会单位、公众之间的权责边界、国家层面应对重大突发事件的组织体系框架、国家层面应急管理目标和核心应急能力要求、应急管理、卫生、公共安全、生态环境等突发事件处理中主导部门与辅助参与部门的协同联动机制、跨区域联合合作的核心原则。

二是重新整合我国现有的国家计划体系，进行适当补充，形成国家层面的作战计划体系，包括基本计划、总体职能计划(组)、部门保障计划(组)、灾害事件计划(组)。

一是将现行《国家突发公共事件总体应急预案》的内容按照功能进行拆解和分离。与国家应急管理政策目标、应急分类原则、职责和职能、资源配置政策相关的宏观层面内容统一“上移”，纳入《国家应急管理框架》。同时，对其他与重大事件处置相关的具体操作内容进行调整、补充和完善，形成国家层面应对突发事件操作层面预案中的基本预案，主要从应急行动流程、组织协调、信息收集与发布、指挥架构等方面进行界定。

二是建立国家总体功能规划组。应急管理组织的整合为总计划组的发展奠定了组织基础。因此，建议对现有的国家专项规划和部门规划进行详细梳理，逐步建立涵盖综合消防救援、应急通信、交通运输、公共基础设施保护、心理救助与干预、社会服务、公共卫生与医疗服务、后勤物资保障、自然环境与资源保护、公共安全与保障、灾后重建、外事等方面的总体功能规划模块。这类预案主要突出了应急管理部等中央相关部门在应对各类重大突发事件中的“一般”职能，如管理流程、运行处置标准、指挥模式等。

三是将国家专项应急预案转化为分灾事件预案组，并在此基础上补充非常规突发事件和各种灾害专项应急预案。这类预案主要针对可能造成重大伤亡或严重社会后果、发生概率低、涉及全国人力物力、需要应急管理部门、公安部、卫健委或生态环境部代表中央政府牵头的重大突发事件。

第四，保持国家级部门计划现有职能不变，整体转化为部门支持计划组，同时发布部门间协调计划。这类预案的主要目的是规范各中央部门和单位在应对重大事件中的职责分工和各自权限，同时突出跨部门协调应急响应中各方的权限界限。

第三，地方政府、社会企事业单位的各类应急预案要根据战术层面的预案进行重新定位。在风险分析和资源调查的基础上，重点应放在完善各类事件的应急处理程序、明确各方责任和重点任务清单等方面。同时，制定一般野外作业指南和标准作业程序，供基层单位参考，完善基层单位野外行动计划。对于一线基层部门而言，应急预案体系的修订和完善应以辖区整体灾害风险的综合梳理和情景构建分析为基础工作和切入点。基层部门作为应对突发事件的“第一反应者”，要针对事件可能对自身业务产生影响的核心问题，全面梳理重点任务清单，将不同应急预案中的重点任务清单与类似事项结合起来。

(2)研究颁布中国《国家应急准备情景指南》，支持应急预案编制指南

未来可以考虑使用情景构建方法，完善国家层面的灾害事件情景组。根据自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件的框架，结合近年来典型国内外巨灾和重大事件的特点，经过深入研究和提炼，最终形成适合中国国情的国家非常规应急情景组，并整合到《中国国家应急准备情景指南》中。这些情景是一系列“非常规情景”的组合。发生概率虽小，但危害程度严重，应具有典型性和代表性，能代表我国公安在未来很长一段时间内可能面临的核心威胁和重大风险。需要指出的是，国家级应急预案情景组建设是国家公共安全领域的一项重大基础性工作。因此，要从国家层面高度重视，组织国家应急管理研究机构和实际管理部门共同组建研究团队，同时吸收各类突发事件的专家和专业应急救援队伍参与，制定中长期工作规划和工作计划，逐步形成和完善国家应急准备非常规应急情景小组和情景指南。在《国家应急准备情景指南》中，应重点关注的非常规应急情景包括但不限于:灾难性地震情景、超级台风情景、跨区域灾难性洪水情景、灾难性核泄漏或爆炸情景、灾难性化学品爆炸和泄漏情景、全国性大规模流行性传染病情景、大规模或极端恐怖袭击情景、大规模暴乱情景等。在情景群构建和准备过程中，应以国家风险评估为出发点，重点关注高度复杂和复杂的极端情况，以事件引发的次生衍生事件或灾害为重要考虑因素，重点关注造成大规模人员伤亡、需要动员全社会响应和开展救援的情况。

大力推广基于情景构建的应急预案修订模式方法，尽快研究发布《中国应急情景构建预案编制指南》。明确基于情景构建的应急预案修订方法的规范，提供方法指导，按照导则要求在国家应急预案体系建设中推广情景构建方法。具体而言，要以“风险-情景-任务-能力”为主要技术路线，进一步规范国家风险分析、情景整合与细化、任务梳理与设定、能力评估与准备等环节。，以全面提高我国应急准备能力和水平，并将能力准备和分析结果作为修订和完善相关应急预案的输入变量。在基于场景的计划修订方法中，我们应该关注风险分析的结果、灾难后果场景、所需任务框架的列表以及资源和能力的基础。

(3)建立“事件/演练-计划-制度”的快速反馈和持续改进机制，提升同步应急准备能力

今后，各级政府应尽快建立和完善“事件/演练-计划-制度”的快速反馈机制，实现制度的“适应性”完善。

第一，建立“事件/演练-计划”的持续改进机制。持续优化和完善应急预案体系的有效途径有两个:一是通过开展应急预案演练主动改进；另一种是遇到突发事件后被动改善。无论是主动改进还是被动改进，都要将事件处理或应急演练中暴露出来的信息不畅、职责不清、决策困难或资源不足等一系列关键问题及时反馈到应急预案的修订和改进中，有针对性地修改相关条款，以达到系统改进的目的。从目前的应急实践来看，各级政府更加重视救援而忽视应急后的总结和完善仍然很普遍，“治愈伤疤，忘记痛苦”的安全文化仍然有很大的市场。同时，应急演练往往更注重“表演”而不是“实践”，表象很多，但很少有人敢于正视自己的问题，“揭开自己的伤疤”。应急演练对预案体系的改善效果与理论预期还有很大差距。因此，应进一步完善“事件/演练-预案”的反馈机制，并通过制度化进一步明确以下要求:及时将应急响应实践和应急演练中发现的关键问题或重大不足用于预案体系的修订和完善。同时，进一步完善和细化我国重大突发事件总结评估体系，突出调查评估结果对应急预案修订和制度完善的要求，重点关注事件应对中暴露出的指挥组织体系、应急处理程序、应对和救援措施等核心问题。

二是建立“事件/演练-规定”和“计划-规定”的快速反馈机制。从世界各地应急管理系统的发展过程来看，严重的突发事件往往起着重要的触发作用。各自应急管理法律体系、预案体系和管理体系的完善具有里程碑式的促进意义。因为严重突发事件的概率小，不可预测，每一个事件都值得认真总结和反思。建立从事件(演练)到计划到规定、计划到规定的快速反馈机制，是实现系统“自适应”改进的重要环节。机制要围绕以下关键问题:一是在反馈原则上，当涉及到应急管理体系调整、组织整合与变革、大规模力量调度、重大机制创新等重大顶层问题时，应急预案体系的修订必须与法律法规体系的修订和完善有机结合。通过计划可以解决的问题，及时通过修订计划制度，完善相关计划的内容，并当场完善；计划体制解决不了的问题，会尽快反馈给上级法规的修改。如果出现任何特别重要的事项，甚至可以考虑启动修订程序，并及时以法律规定予以巩固。第二，关于反馈的具体内容，重点是如何在应对重大突发事件时进一步明确中央与地方的权力关系和权力边界，在应对非常规突发事件时进一步明确地区、行业、地方政府与军队、地方政府与中央企业、各行业之间的责任边界。同时，对于突发事件应对过程中可能发生的重大决策事项，如限制部分公民权利、临时社会控制、军事力量动员、法律授权等。，在法律法规上提前做好原则性的制度安排，明确授权程序，避免因灾害巨大、时间紧张而在响应初期出现“真权空”。

中国行政学院学报

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