新土地管理法 新《土地管理法》重点

新《土地管理法》坚持土地公有制不可动摇，坚持不损害农民利益，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的基础上，取得了许多重大突破:

打破集体建设用地进入市场的法律壁垒

原《土地管理法》中，除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用集体建设用地。集体建设用地被征用为国有土地后，才能转让给单位或个人使用。这种规定使得集体建设用地的价值隐形，导致农村土地资源配置效率低下，农民的土地和产权受到侵蚀。在城乡结合部，大量集体建设用地非法进入市场，严重挑战了法律的权威。在33个试点地区，集体建设用地市场准入制度改革受到农村集体经济组织和农民的广泛欢迎。新《土地管理法》删除了原法律第四十三条“任何单位或者个人需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体建设用地以出让、租赁等方式直接由集体经济组织以外的单位或者个人使用，但必须符合规划，依法登记，经集体经济组织成员或者村民代表三分之二以上同意。同时，使用者也可以转让、交换或者抵押集体建设用地使用权。这项规定是一项重大的制度突破，结束了集体建设用地多年来不能以与国有建设用地同等的权利和价格进入市场的二元体制，为促进城乡一体化发展扫清了制度障碍，是新《土地管理法》的最大亮点。

改革土地征收制度

随着工业化和城市化的快速发展，征地规模不断扩大，征地引发的社会矛盾日益突出。33个试点地区在缩小征地范围、规范征地程序、完善多元保障机制等方面进行了一系列制度性探索。在总结试点经验的基础上，新《土地管理法》在土地征收制度改革方面取得了许多重大突破:

首先，明确界定土地征收的公共利益范围。根据宪法，国家为了公共利益的需要，可以征用或者征用土地，并给予补偿。但原法律没有明确规定土地征收的“公共利益”范围，集体建设用地无法直接进入市场，使得土地征收成为各类建设用地使用的唯一渠道，导致土地征收规模不断扩大，被征地农民的合法权益和长期生计得不到有效保障，影响社会稳定。新《土地管理法》增加第四十五条，首次明确了土地征收的公共利益，并通过列举明确:因军事外交、基础设施、公用事业、扶贫搬迁、保障性住房项目建设和开发建设等六种情况确需征收的，可以依法征收。这项规定将有助于缩小征地范围，限制政府滥用征地权。

第二，明确征收补偿的基本原则是保证被征地农民原有生活水平不降低，长期生计有保障。原《土地管理法》按照被征收土地的原用途进行补偿，按照年产值倍数法确定土地补偿费和安置补助费。补偿标准低，补偿机制不完善。新《土地管理法》首次提出了2004年国务院28号文件中提出的“确保被征地农民原有生活水平不降低，长期生计得到保障”的补偿原则，用综合地价代替了原有的年产值倍数法。在原有土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住房补偿费和被征地农民社会保障费，为被征地农民建立更加完善的法律保障

第三，改革征地程序。原征地后公告改为征地前公告。被征地的农村集体经济组织成员，如果大部分不同意征地补偿安置方案，应当举行听证会，修改并进一步落实农村集体经济组织和农民对征地全过程的知情权、参与权和监督权。提倡和谐征地，在征地审批前，县级以上地方政府必须与被征地的所有者和使用者签订补偿安置协议。

完善农村宅基地制度

农村宅基地是农民定居的基础。长期以来，一户一房、自由分配、合法面积、不流转的法律规定导致大量闲置浪费的农村宅基地，农民宅基地用益物权难以落实。33个试点地区积极探索自愿退出宅基地、有偿使用宅基地、下放宅基地审批权限。新《土地管理法》完善了农村宅基地制度，增加了宅基地户在原一房基础上居住的规定，明确:在人均土地面积小、一户不能拥有宅基地的地区，可以在充分尊重农民意愿的基础上，采取措施保障农村村民居住。这是对一户一房制度的重大补充和完善。考虑到农民成为城市居民并真正完成城市化是一个漫长的历史过程，新《土地管理法》规定，国家允许在城市定居的农村村民自愿有偿退出宅基地，这意味着地方政府不得违背农民意愿强制农民退出宅基地。同时，在总结试点经验的基础上，新《土地管理法》下放了宅基地审批权限，明确农村村民建房由乡镇人民政府审批。

留出法律空用于“多法规一体化”改革

建立和监督国际规划体系的实施，是党中央、国务院做出的重要战略部署。随着国家间空规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡规划将不再单独编制和审批，最终将被国家间空规划所取代。考虑到“多规合一”改革正在推进，新《土地管理法》为改革预留了法律空空间，增加了第十八条，规定:国家建立土地空空间规划体系。依法批准的土地规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。为了解决改革过渡时期的规划衔接问题，新《土地管理法》还明确规定，已经编制土地空规划的，不编制土地利用总体规划和城乡规划。同时，补充规定中补充规定，在编制土地空规划前，应当继续实施依法批准的土地利用总体规划和城乡规划。

基本农田升级为永久基本农田

实施最严格的耕地保护制度，保障国家粮食安全，是《土地管理法》的核心和宗旨。为了增强全社会对基本农田永久保护的意识，新《土地管理法》将基本农田提升为永久基本农田，并增加第三十五条明确永久基本农田依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。永久基本农田必须实行宗地化，纳入数据库严格管理。省、自治区、直辖市划定的永久性基本农田一般占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据省、自治区、直辖市耕地的实际情况确定。

合理划分中央和地方土地审批权限

原《土地管理法》对新增建设用地规定了严格的审批制度，旨在通过复杂的审批制度引导地方政府使用现有建设用地。长期以来，地方政府强烈反映了建设用地审批水平高、时限长、程序复杂的问题。新《土地管理法》适应了分配服务改革的要求，调整了中央和地方的土地审批权限，按照是否占用永久性基本农田划分了国务院和省级政府的审批权限。从现在开始，国务院只批准涉及永久性基本农田的农用地转用，其他由国务院授权的省级政府审批。同时，根据谁审批谁负责的原则，省级征地审批须报国务院备案。

土地检查制度正式进入法律

为了有效解决地方政府土地管理违法行为高发的问题，国务院决定在2006年实施国家土地监察制度，对省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府的土地管理和土地使用进行监督。土地监察制度实施以来，在监督地方政府管理土地、维护土地管理秩序方面发挥了重要作用。新《土地管理法》在充分总结全国土地监察制度实施成效的基础上，在总则中增加第五条，规定土地监察制度:国务院授权的机构对省、自治区、直辖市人民政府和国务院确定的城市人民政府的土地使用和土地管理进行监督。作为一种标志，国家土地监察制度正式成为土地管理的法律制度。

挑战:为新法律的实施做准备

新的《土地管理法》将于2020年1月1日生效。全国人大常委会在《关于修改〈土地管理法〉和〈城市房地产管理法〉的决定》中，对确保农村土地征收、商业建设用地入市和宅基地管理制度改革在全国范围内依法实施提出了明确要求。要求国务院及其有关部门和各省、自治区、直辖市加强领导，做好法制宣传，制定和完善配套法律法规，确保法制的正确有效实施。《土地管理法》正式实施近四个月来，自然资源部和省级自然资源主管部门应继续加大工作力度，为新法律的实施做好准备:

一是抓紧全面修订《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》，细化农村土地制度改革实施的制度安排。同时，开始全面清理有关土地管理的配套法规，并对修正案进行修改和废止。

二是学习贯彻国务院、国务院自然资源主管部门和各省、自治区、直辖市在新《土地管理法》中的授权立法。自然资源部主要按照第六十四条授权规定，及时起草《集体管理建设用地出让和转让管理条例》，提请国务院审议；根据第45条的授权规定，研究发布成片土地收购开发标准。省、自治区、直辖市主要根据第四十八条的授权，制定非农用地地上附着物和青苗的补偿标准以及被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法。

三是省级自然资源主管部门要组织制定和公布区域综合地价，确保新法实施后按照新标准实施征地。目前除试点地区外，还有部分省份尚未出台综合地价标准，部分省份和地区不覆盖城市规划区以外的地区。在这些领域，应加强努力，确保在明年新法律实施之前完成该区综合地价的制定和公布。

第四，要不断加强农村集体经济组织作为土地所有者的能力建设。集体经营建设用地可以直接流转到市场，这是一项重大的制度创新，也对农村集体经济组织作为土地所有者的资产运营和管理能力提出了重大挑战。要按照先易后难、循序渐进的原则稳步推进，在实践中不断加强农村集体经济组织的能力建设。

第五，做好新《土地管理法》的学习、宣传和培训工作。要加大对全社会的宣传力度，让亿万农民了解新法律的主要内容，学会依法保护自己的土地权益。必须增加对自然资源系统工作人员的培训，确保新法律确立的改革措施得到实施，并确保新法律的顺利实施