【坎南】在次级政府的研究下，尼斯坎南的冲突模型使成本与收益的变化

在下级政府的研究中，尼斯坎南的冲突模式详细探讨了成本和收益的变化，探讨了近——年来下级政府的重要性，甚至其存在，并引发了两大批评。

第一类批评认为其缺乏有力的理论基础，该概念不过是主角在某一时点上的一幅快照，并不能解释体系成因或将来会如何变化。对大多数经济学家而言，铁三角是一个无甚分析内容的陈旧概念。政治学家休·赫科罗评论道，这个概念“与其说是错误的，不如说是支离破碎的”。赫科罗和其他许多政治学家将问题网络的思想视为对铁三角概念的重要改进，铁三角不过是在特定政策领域共同拥有专业知识和信息的人群和组织。

第二类批评认为虽然次级政府常被描述为一致或协调的，但现实世界却往往充满冲突。贝利引证的几项研究表明，大多数利益集团都感到它们面临着强有力的敌对利益集团。比如，索尔兹伯里及其他人发现在形成和执行政策的不同阶段，积极参与的利益集团数目在不同的公共政策领域从24到28不等。这并不是平静的意见一致的政府。

贝利将次级政府的弱化主要归因于利益集团的激增，每一集团都有选民的支持，都要求得到立法照顾。如水资源领域，50和60年代初沸沸扬扬赞同开发的倾向由于种种因素已被削弱，每一因素都会引发政治过程，其中在水政策领域稍有些独特的一个关键因素是大约到1970年，大多数最优的坝址已经用尽，余下的会带来高得多的经济及环境成本。1969年地球日之后，环境意识的增强导致了抗议、新的选择、更多的公民参与以及诸如国家环境政策法NEPA等的通过。

根据米勒的研究，30家全国性的水机构都同意。尽管水的次级政府仍然在1977年有力地阻止了卡特的“黑名单”建议，但70年代中期以后，它已是强弩之末。大多数机构将这种衰落归于环境的逆转以及国会议员及其态度的变化。在很多其他政策领域，竞争性利益集团的增长也是有据可查的。许多集团都以公民为基础，无疑它们的存在已使那些根深蒂固、赞成开发的生产者集团的日子不那么好过了。当然，为什么单个公民有搭便车的充足机会时，以公民为基础的利益集团仍能在数量和力量上不断增长，是个令人困惑的问题。

次级政府概念，因其理论上的模糊和过分强调意见一致而受到批评。尼斯坎南1971的官僚政治模型避免了这些批评。它是有关代议制政府官僚政治的第一个重要演绎模型，它明确地以政府的立法和行政部门之间的冲突为基础。较之后来更正式的模型，它在一定程度已相形见绌，但由于该模型聚焦于被选举和被任命的代理人之间关系的三个关键要素，使之具有了持久的影响。这三个要素是双边垄断、不对称信息和预算最大化。

早在伍德罗·威尔逊和公共管理初期，专家就声称组织行政政府的最佳方式是使之等级化和非竞争化。换句话说，政府机构应当有不同的责任层次和活动范围层次。例如市政府的园林娱乐局由园林处和娱乐处组成就是合理的，这样，各项任务和技能就会专业化，避免了重复工作，并能明确部门首长对未做工作及不称职工作的责任。控制链会得到详细规定，组织内的分工协定也会在有序的气氛中出现。然而，尼斯坎南观察到这正是市场经济所竭力避免的结构。

如果一个企业生产所有的衣服，另一家企业制造所有的家具，这就产生了两个垄断者，每一个垄断者都能随意敲诈消费者。而以这种方式设立的行政机构也会招致剥削行为，如果一个机构是某一特定服务的唯一来源，特别当它是可互相替代的一组服务的唯一提供者时，它就可以获取比存在其他供应来源时更高的价格。

这种看待世界的方式暗示行政机构是扮演了主动角色的恶魔，这也正是尼斯坎南眼中的行政机构状况，因为机构的行政官员为自利所推动。但是由于存在很多以类似方式组织的立法机关，约束了代理机构成功的程度。立法机关并不是由不同权力层级所组成的垂直结构，而通常是由拥有不同类型权力的委员会组成。立法机关的结构一般为水平式而非垂直式，但如代理机构一样，仍存在职责和技能的专门化。

这些结构产生了双边垄断状态。一种特定服务往往只有唯一的行政机构作为唯一的卖方，也只有一个立法委员会作为此项服务唯一的买方。例如国家园林局NPS是内政部下属的5个主要行政单位之一，负责管理全国的园林、纪念碑、历史遗址以及娱乐场所。根据尼斯坎南模型，国家园林局这样的组织就可定义为行政机构，因为它们属非营利性组织，其资金至少有一部分来自定期拨款或捐赠。

这些组织可以出售某些产品和服务。国家园林局对进入某些区域、使用某些设施收取费用，批准出租园林用于餐饮住宿就是在出售某些物品或服务。但是这种机构还必须从国库定期获取拨款，因为它专门提供一些人希望提供比按单位价格出售时所能供给的数量更多的某些物品和服务。大多数人可能会同意单靠市场无法提供适量的历史、文化以及自然保护品。因此，向国家园林局定期拨款是符合公共利益的。

而要获得这些拨款则必须至少要有两个适当的国会次级委员会支持国家园林局的预算申请。在第102届国会中1991-1992,一个次级委员会是众院国家园林和土地小组委员会，它是众院内政及海岛事务委员会下属的6个常设小组委员会之一；另一次级委员会是参院公地、国家园林和森林小组委员会，它是属于参议院能源和自然资源委员会的5个常设小组委员会之一。

分别来自两院的这两个次级委员会的立法管辖权包括三个领域：娱乐、国家园林系统以及土地管理署。筹资水平和收入来源的管辖权属于各院的拨款和收入委员会，但这两个次级委员会都负有监管功能，包括对筹资水平提出建议。每个次级委员会都被尼斯坎南称为“赞助人”，通过就项目计划、时间安排、地理位置及其他方面的听证会，在双边垄断的情况下与行政机构进行谈判，所有一切最终都会转化为拨款申请。

在市场条件下，双边垄断的结果通常是非决定性的，买方抑或卖方占优势决定于各种因素，如战略、信息、环境甚至运气，无怪乎双边垄断在经济学中是不确定性环境下决策的论题，而博弈论成为首屈一指的分析工具。在将不确定性用于官僚政治时，尼斯坎南重点强调的一个要素是不对称信息，即作为代理人的行政机构通常对它的活动比赞助人拥有更多的信息。

尼斯坎南坚持，由于行政机构为其预算申请进行说明时，它所提供的大部分资料和统计数据都只对投入而非产出计量，从而使情况更为复杂。这些资料反映的是机构所做、所用或所购买的东西，而非这些活动或购买物所生产的东西。例如，国家园林局必然会向其赞助人提出的一项主要统计数据是近年来参观国家园林的人数。然而，如果设立该机构的原因就在于保护某些具有自然及历史意义的区域，促进公众对这些区域的理解、品味与鉴赏，则参观园林仅是达此目的的一种途径，而非最终产品。最终的产品应该是公众理解、品味与鉴赏的程度，而这又很难计量。

在尼斯坎南看来，计量结果的困难正是官僚主义问题的症结。行政机构的产出通常是含混的、高度主观性的。赞助人要确定投入怎样转化为产出以及监管这个传递系统是有成本的。国家园林局雇人为野外远足徒涉担任向导，维护露营地，修护历史建筑和做其他许多事情，这些都是为机构提供增强理解、品味和鉴赏这类产出而进行的投入。按经济学用语，每一项都是机构生产函数的一部分。假如机构及其赞助人均了解维护露营地花费了6小时生产1单位最终产出，但2小时的野外远足可生产相同的最终产出，远足就是有益的。但是这些事实通常是无法知道的，机构和其赞助人必须就投入或其活动程度而非产出谈判。

在尼斯坎南看来，就投入成本和生产率而言，政府机构几乎总是比其立法赞助人享有更优的信息。根据过去的经验，国家园林局会相当明确地知道在给定预算规模时，能够引导多少人自然远足，有多少历史建筑可被修复。知道了这一点，机构就会向赞助人提供特定的一组活动以换取拨款或一定规模的预算。这些活动当然会与产出有关，但这种关系却必然是模糊的。而机构所提供的总体活动水平将依存于不同规模的预算。

机构承诺提供的服务以及它所要求的预算量取决于该机构怎样看待立法赞助人对不同产出水平的需求。由于赞助人代表着评价这些服务的选民，并且该赞助人希望再度当选，由此他会提供一定预算以换取机构的各种服务。然而国家园林局的活动越多，所要求的税赋通常也越重，而这又意味着选民得到的其他公共物品越少。同时除国家园林局外，立法赞助人还有娱乐以及土地管理署的管辖权。

对尼斯坎南模型可以提出两个问题。一是边际收益函数是否准确反映了选民的偏好。为了简化他的分析，尼斯坎南通过假定立法程序准确反映了选民偏好而避开了这个问题。当然完全可以作出截然不同的论断，即由于对诸如国家园林局有特定管辖权的赞助人拥有这些机构提供的特定物品和服务的巨大既得利益，特定的偏好就可以在立法过程中被过分强调。

第二个问题是机构是否准确了解边际收益和边际成本函数。尼斯坎南相信机构通常有清晰的成本意识，确实，它有这样做的动机，机构首脑并不想承诺以其所分配的预算无法提供的产出而使其陷入窘境。机构人员与用户的接触比赞助人更频繁、更直接，因此它们不仅对成本，而且对收益也了解得更多。

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