张阳、王景涛、谭兴旺

1.首都经济贸易大学

2.中国国土经济学会

3.国家发展和改革委员会城市和小城镇改革中心

摘要:国土空间规划是开发和保护国土空间的行动指南,对特别规划和详细规划具有指导和制约作用。

国土空间规划是我国全面深化改革的重要组成部分,是规划变革时代推进高质量发展的空间引擎。如何深刻认识国土空间规划,对构建国土空间规划体系和推动我国高质量发展具有重要意义。

关键词:国土空间规划;高质量发展;开发保护制度

一、国土空间规划重塑空间秩序

国土空间是支撑我国社会经济运行的最重要承载空间和动力源。长期以来,国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城乡规划等各类空间性规划对助推我国取得举世瞩目的发展起到了重要的作用,但同时也产生了诸如规划冲突、规则重叠、审批相互制约等问题。此前,多规冲突已经成为束缚我国社会经济高质量发展的因素之一。多规并行的时期,不同的空间规则在同一国土空间上叠加后就会产生多空间规则的冗余、差异以及紊乱,以至于各部门的空间规划存在纵向传导不利、横向衔接不畅的问题,不仅影响了城市开发建设和良性发展,还造成了各类资源浪费与消耗,建设成本大幅提高等问题,不利于区域可持续发展及生态文明建设。在空间冲突束缚空间秩序和空间发展动力的背景下,有序、高效、法治、协调的空间秩序亟待建立。

长期以来我国国土空间治理领域在规划、监管、绩效考核等方面存在制度供给过于分散,内在联系不足,协调性较差,实施路径较为模糊的问题,造成国土空间治理的行政效能低下的局面,国土空间治理效果不甚明显。近年来,在空间规划的探索上,无论是空间规划技术、空间规划理论,还是空间用途管制的经验,我国空间规划体系改革已经趋于成熟。以自然资源部的组建为契机,统领性权威规划——国土空间规划应运而生,拉开了国土空间规划的变革时代,国土空间规划同时是新时期我国深化改革的重要一环。通过“统一的底盘、统一的规划、统一的管控策略”重塑国土空间秩序、合理安排国土空间开发时序,空间潜力方能冲破早期的束缚,更好的支撑我国社会经济的高质量发展。国土空间规划是深化国土空间规划体制改革的需要;是提升国土空间治理能力和政府行政效能的需要;是提高我国空间发展引导和支撑保障能力的需要。

二、基于高质量发展对国土空间规划的七个认识

国土空间规划是我国高质量发展背景下规划改革的必由之路,也是给予生态文明建设空间保障的前提。建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系,强调整体谋划新时代国土空间开发保护格局,科学布局生产空间、生活空间、生态空间,是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措。虽然各省市目前国土空间规划的编制都有了不同程度的探索和研究,但是在后续的国土空间规划工作推进过程中,还是要强化对国土空间规划深刻认识,以便于一张蓝图绘到底,为中国梦着色。

(1)战略认识

国土空间规划是富有战略性思想的规划,国土空间规划是体现国家意志的规划。国家、省、市、县、乡镇各级规划编制和实施,都要优先考虑国家发展的大环境、大背景和大战略,进而实现不同层级的规划传导。真正理解国土空间规划内涵、外延以及时代特征,就要解决我们的思想认识问题,要靠中央精神,要靠习近平总书记对生态文明建设、新型城镇化高质量发展、乡村振兴等一系列重要问题的指示精神和重要论述给予指引。编制国土空间规划对主权国土空间安全要有全局性的认识,对区域国土空间的协调要有系统性的把控,对城乡国土空间融合要有总体性的考虑,对要素国土空间配置要有科学性的布局。国土空间规划要服务国家生态文明建设、区域协调发展、新型城镇化、乡村振兴等国家重大战略。

(2)发展认识

国土空间规划体系构建了我国“五级三类”的空间规划体系,奠定了支撑高质量发展的空间基础。国土空间规划是不断发展的规划,在规划编制过程中,不仅要收集基期年以前的空间数据,同时要对未来15年发展形势与规模进行科学预判与预测。国土空间治理同样在规划时段要因时而变,因事而变。发展始终是动态的、变化的,高质量发展则是定向且正向的,国土空间规划必须以高质量发展为指导原则,为国土空间的运行制定正向秩序,支撑各项国民经济活动有序、正向发展。要贯彻新发展理念,统筹好生态保护和经济发展之间的关系,以生态优先、绿色发展为导向,将高质量发展思路与认识贯彻国土空间规划的全周期。中国特色社会主义进入新时代,我国社会经济发展也进入了新时代,高质量发展是对我国社会经济发展阶段特征的新判断和准判断。国土空间规划必须构建适应高质量发展的标准要求,融合高质量发展的战略要求,传达高质量发展的时代要求。

(3)协同认识

长期以来,各级政府及管理部门对国土空间的诉求与事权过于重叠,纵向传导不利,横向连接不畅,国土空间开发与保护协同性较差,造成过多的资源浪费与成本的高筑。变革后的国土空间规划必然是多元协同的规划。组建自然资源部以及编制新时期的国土空间规划,不是权力划分和调整,是为了在国土空间治理中,实现目标统一、步调统一、政令合一,实现协同、高效的国土空间用途管制,根本的是要解决好新时代国土空间开发保护格局的问题。多元协同包括各级政府及自然资源管理系统的纵向协同、自然资源管理部门及其他部门的横向协同及多实体国土空间管理与管控的跨区域的协同。高质量发展不是单一部门、单一层级、单一区域的高质量发展,单一维度也不可能支撑起高质量发展。空间高质量发展必须打破单一纬度的壁垒与分割,通过国土空间规划建立纵向、横向、跨区域的多元协同机制。

(4)融合认识

城乡空间是不可分割的密切整体,城乡融合发展是优化国土空间布局,统筹推进城市高质量发展和乡村振兴战略,是实现区域协调发展的新突破。习近平总书记曾指出,不要以土地改革、城乡一体化之名行增加城镇建设用地之实,这种挂藏头卖狗肉的事不能干,没有农村发展城镇化就会缺乏根基。要正确理解新型城镇化、城乡一体化,城乡融合的内涵与外延。城市要发展,乡村也要发展,城市之美与乡村之美都是美丽国土不可或缺的重要组成部分。不能重城轻乡,逼民上楼,严重损害农民利益。城镇化和城乡一体化,绝不是要把农村都变成城市,把农村居民点都变成高楼大厦。所以,国土空间规划要充分考虑我国城乡二元结构的特殊性,顺畅传导城乡融合关系、互动关系、对流关系,助推农业人口转移、城乡布局形态优化、城市高质量发展。

(5)底线认识

国土空间规划要关注底线承托,不断提高底线的下限,实现国土空间优化的质量要求和品质要求。坚持国家利益、公共利益优先,把国家粮食安全、生态安全、环境安全、经济安全等放在优先位置,确保空间规划落实国家、省、市重要战略部署和指标约束。在开展资源环境承载力和国土空间开发适应性评价的基础上,科学划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线工作,科学谋划国土空间开发保护格局,以建立健全国土空间管控机制,以空间规划统领水资源利用、水污染防治、岸线使用、航运发展等方面空间利用任务,促进经济社会发展格局,城镇空间布局、产业结构调整,与资源环境承载能力相适应。在立足区域发展的长远价值目标下,突出生态本底的保护与管控。要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系,牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念,更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展,决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。

(6)文化认识

自十八大以来,习近平总书记高度重视文化自信,提出了新的时代课题。在“四个自信”中,文化自信是更基础、更广泛、更深厚的自信,是更基本、更深沉、更持久的力量。文化自信是高质量发展的精神内核,在文化自信的高要求下,如何将文化认识在国土空间规划中落实并深化,是值得深入思考的问题。国土空间品质塑造与历史文化的传承不可偏废。历史的厚重,是我们民族特有的名片。我国上下五千年的历史文化源远流长,每一个城市都是一部活生生的史书,每一寸土地都经过了硝烟与繁华洗礼,沉淀下来的是流在炎黄子孙血脉中永不褪色的文化符号。国土空间规划编制与实施监督,要传承文化、尊重历史,将古人营城智慧与现代规划技术相结合,发掘文脉,保护文遗,描绘文图,做到城市符号不丢失、城市映像不模糊、城市历史不断代,实现城市发展的蓝图与文化传承的精华高度结合、相互融合、完美契合。

(7)使命认识

国土空间规划处于规划变革的次世代,其重要性不言而喻。此轮国土空间规划将会构筑国家和地方到2035的国土空间基本格局,在国土空间规划引导下的国土空间也会成为实现我国基本实现社会主义现代化的承载空间。习近平总书记指出,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费。规划折腾是最大的忌讳。所以,国土空间规划中的每一位参与者都应该具有强烈的使命认识。在国土空间规划方案编制中要有责任之心,国土空间规划实施监督中要有敬畏之心,国土空间用途管制中要有守法之心。在落实国家战略,平衡地方发展意愿的博弈过程中,制定最优的国土空间布局优化策略,编制科学合理的国土空间规划方案。要按照人口资源环境相均衡,经济社会生态效益相统一的原则,整体谋划国土空间开发,统筹人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护、科学布局生产空间、生活空间、生态空间,给自然留下更多修复空间,给农业留下更多良田,给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

三、构建国土空间开发保护制度,实现民族永续发展

国土空间的开发与保护是矛盾的、对立的、和谐的、统一的,只有充分高质量发展背景下的国土空间规划,才能更好的构建国土空间开发保护制度。完善国土空间规划体系,构建国土空间开发保护制度,必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理,实行最严格的生态环境保护制度,形成绿色发展方式和生活方式,坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设美丽中国,为人民创造良好生产生活环境,为生态文明建设提供更牢固、坚实、稳定的承载空间,实现中华民族永续发展的千年大计。

1.《国土和领土有什么关系》援引自互联网,旨在传递更多网络信息知识,仅代表作者本人观点,与本网站无关,侵删请联系页脚下方联系方式。

2.《国土和领土有什么关系》仅供读者参考,本网站未对该内容进行证实,对其原创性、真实性、完整性、及时性不作任何保证。

3.文章转载时请保留本站内容来源地址,https://www.lu-xu.com/yule/2062976.html