陈雪莲 陈雪莲:深化改革 动力从何而来?

中央编译局世界发展战略研究部政治发展研究所副所长、副研究员陈雪莲

中国小康网络新闻十八大后，中国改革开放不断深化，取得显著成效。随着反腐败工作的深入开展和各项工作制度化、规范化、程序化程度的提高，政治生态明显优化。但必须承认，一些改革措施远未达到预期目标，改革遇到了“中间阻力”。一些领导干部受到群众批评，成为全党和全社会共同关注的热点和难点问题，极大地影响了全面深化改革的进程。

在中央深化改革领导小组会议上，在部署改革方案的同时，多次强调监督和落实。改革设计能否到位，政府官员的改革动力是关键。改革近四年，为什么部分官员改革动力不足，改革设计者和实施者的积极性差距很大？“为官不务正业”现象的出现，既有宏观原因，也有微观原因；客观原因和主观原因都有。这既有体制原因，也有政策原因。最根本的原因在于新时期实现中华民族伟大复兴的“中国梦”、实现“两个百年”目标、全面落实“四个全面”战略布局的总体要求与观念转变、制度规范、政策执行、行为适应滞后之间的矛盾。从制度规范和政策执行的角度来看，现阶段缺乏改革动力的原因有三。

一、结构性原因，即改革路径从“摸着石头过河”到“顶层设计”的转变。

中国改革第一阶段(1978-2013)是一条“摸着石头过河”的地方、区域、自下而上的改革道路。“摸着石头过河”的改革逻辑是，没有既定的标准和原则。鼓励地方政府因地制宜多尝试、多创新，将好的“试点”、“创新”经验逐步推广成为国家政策。在积累了近40年“摸着石头过河”的经验后，2014年以来，中国的改革走向了一条以“加强顶层设计和总体规划布局”为重点的自上而下的改革道路。与自下而上的改革路径相比，自上而下的“顶层设计”改革能够更好地实现跨地区、跨部门重大改革问题的协调，能够从国家和全球层面深入评价方案的可行性、可操作性和存在的问题风险，更清晰地界定政治和社会稳定的底线。但是，当中央政府整合改革、设计、规划、实施的职能，进而成为改革的主要动力时，也面临着比以前更大的风险。

改革进入新阶段，目标、任务和方法都发生了重大变化。然而，干部的观念和行为并没有及时适应这种变化。党的十八大后，我们党明确了实现中华民族伟大复兴的“中国梦”、实现“两个百年”目标、积极推进实施“四个全面”战略布局、认真落实“五个发展理念”等一系列改革发展目标、理念和路径。改革发展开始走向“加强顶层设计和总体规划布局”的自上而下的道路。据不完全统计，2014年初至2015年底，中央深化改革领导小组共召开19次会议，审议102份改革文件，涉及体制改革的各个方面。对于地方政府来说，平均每个月需要实施四至五项改革措施。因此，在习惯了“摸着石头过河”的改革路径，习惯了“试点”、“创新”和总结经验的改革模式的情况下，面对新的改革、发展和转型，不适应、转型慢、做不到的现象凸显出来。改革路径变了，责任定位变了，中央和地方政府的改革认知不统一，地方主动性空下降。所以就有一个普遍的“不作为”现象。

新一轮改革是自上而下的综合改革，尤其是体制和机制的改革。没有顶级设计，无论怎么“摸石头”，“河”都过不去。同时，新一轮改革也是一场自上而下互动的综合改革，离不开基层的实践和探索。为此，习近平总书记强调“顶层设计与摸着石头过河”是全面深化改革的重要关系之一，指出“推进地方阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进地方阶段性改革开放的基础上进行规划。要加强宏观思维和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性和协同性，同时继续鼓励大胆实验和大胆突破，不断引领改革开放。”然而，如何将自上而下整体推进的“顶层设计”和自下而上局部创新鼓励的“摸着石头过河”两条改革路径有机统一，是一个尚未解决的问题。

二是制度原因，即一些权责不匹配的制度设计不科学、不规范、缺乏可操作性，甚至扭曲，导致各种“不作为”或“选择性行动”。

国家治理的核心是处理好三对关系:政府与市场的关系、政府与社会的关系、中央与地方的关系。改革的实质是旨在理顺这三对关系的制度建设。然而，在制度化设计中，存在一些不科学、不严谨的情况，增加了政策执行的难度，降低了政策执行的有效性。

首先，在制度设计上存在着权责不一致的问题。各级地方政府被赋予了不同的责任，但它们没有资源和权力来实现自己的责任。目前，中央和地方政府之间的决策权、财权和行政权的调整尚未完成。国家财政支出85%在地方，中央支出占15%，尤其是市县两级支出占70%。财政支出责任集中在地方，决策权集中在中央。

其次，干部绩效考核和激励制度不完善。考核指标设计不符合改革要求。比如在经济发展和追求GDP为核心考核指标没有发生根本变化的情况下，绿色发展、生态保护等政策要求在实施过程中会被扭曲。干部考核存在“劣币驱逐良币”的现象，导致激励机制失效。在现有领导干部考核激励机制不完善的情况下，“对上级负责”的制度和机制难以避免跑官、买官卖官、论资排辈的现象，这些现象会对干部的心理、情感和行为产生影响。

最后，干部监督制度设计不完善，不可能对干部进行全面有效的监督。比如，我国约束公务员的法律主要是《行政诉讼法》，根据这部法律，起诉行政不作为的范围非常狭窄。只有当无为乱是相对于公民的直接权益时，才能诉诸法律。当不作为乱相对于公共利益时，法律无能为力，导致对行政不作为乱缺乏法律监督。

三是机制原因，即干部队伍稳定，保障机制不完善。

改革和设计的实施需要政府官员的高执行力，政策的实施需要科学的配套工作机制来保障。

首先，稳定和保护干部的制度化机制不完善。为促进改革措施的实施，中央政府高度重视责任、监督和惩罚。比如处理错误做法和不当做法的“重大决策终身问责”和“回溯机制”。然而，对于勇敢探索、改革创新所产生的“错误”和“失误”，却没有明确的保障机制。领导责任的岗位风险和岗位风险往往转化为“个人风险”，导致自我保护、“不敢做”、“多做错，少做错”的异常现象。由于无法准确估计责任风险，有些干部把“不出意外”作为最大原则。此外，一票否决制过度，列入“一票否决”考核的指标越来越普遍化，加剧了部分干部的“和平”情结和畏难情绪。

其次，官员的“退出机制”不完善，客观上保护了“平庸懒惰”的现象。在一些地方政府，大部分的懒官都是大喊大叫，出现在报纸上，挂在墙上，那些懒官总是以“批评教育”为主。根本原因是没有建立有效的干部退出机制，懒官下不去，勤官上不去。中央出台了《关于提升领导干部能力的若干规定(试行)》，关键在于实践中如何贯彻。

在中央领导的新一轮深层次改革时期，解决“为官不务”问题，要找准结构性、体制性、体制性原因，按照立足当前、着眼长远的战略思路，创新体制机制，不能停留在“观念”和“道德”的灌输和约束上，还要加强权责统一的制度化建设和综合政策，用体制机制合理保障和激发地方政府的积极性和创造性。建立与基层改革实际需要相匹配的权责体系，完善考核激励机制，鼓励创新，表扬先进，允许试错，容忍失败，营造出想要、寻求、善于改革的浓厚氛围。(陈雪莲)