残疾人就业条例 最新版《残疾人就业条例》全文解读

《残疾人就业条例》解读

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立法背景

国外关于残疾人就业等相关权益保护的立法始于20世纪初，二战后逐渐发展完善。美国1920年颁布的《职业康复法》是世界上第一部专门针对残疾人就业的法律。此后，残疾人就业立法普遍受到各国的关注。到20世纪中叶，开展残疾人就业立法已成为世界各国保护残疾人基本权益的重要手段，残疾人就业保护体系日益完善。目前，世界上绝大多数国家和地区都不同程度地制定了这方面的法律法规，为残疾人实现劳动就业权益提供法律保障。

联合国和国际劳工组织也特别关注残疾人的就业。联合国大会1975年12月通过的《残疾人权利宣言》规定:“残疾人有权享受经济和社会保障，有权根据自己的能力获得和维持就业；有权接受职业培训、职业康复和就业指导，以充分发挥其能力和技能，参与社会生活。”1982年联合国第三十七届会议通过的《世界残疾人行动纲领》明确指出:“会员国应制定政策，建立各种服务的支持机构，确保残疾人享有平等的就业机会。”“应为那些有特殊需要或有特别严重障碍且不能满足竞争性就业要求的残疾人提供受保护的职业。”"法律法规不应该给残疾人就业制造障碍."国际劳工组织1983年通过的《关于残疾人职业康复和就业的第159号公约》(1987年经中国全国人民代表大会常务委员会批准)要求:“各成员国应采取必要步骤，通过符合本国条件和实际情况的法律、法规或其他措施，使本公约的就业政策生效”，“使残疾人能够获得、维持和促进适当的职业”。“让残疾工人享有与其他工人有效平等的机会和待遇的积极特别措施不应被视为对其他工人的歧视。”

一、各国残疾人就业立法概述

1.比例就业

1944年，为了解决残疾人的就业问题，英国出台了《残疾人就业法》，规定拥有20名或20名以上雇员的雇主必须雇用至少3%的残疾人。这是世界上首次立法提出按比例安排残疾人就业的政策。虽然这项立法在当时的英国没有达到预期的效果，但世界各国普遍认为，按比例安排残疾人就业是促进残疾人就业的合理措施。日本、韩国、美国、法国、俄罗斯、意大利、奥地利、印度、德国、荷兰、西班牙、比利时等国家和地区都在立法中规定了按比例安排残疾人就业的内容。联合国残疾人十年第七次会议报告指出:“国家立法应采用按比例雇用残疾人的方法。”

2.建立以残疾人就业为重点的庇护工厂

这也是许多市场经济国家建立庇护工厂以集中残疾人就业的主要方式。日本、英国、瑞典等国家为难以通过劳动力市场找到工作的重度残疾人设立了庇护工厂，同时按比例接纳残疾人就业。例如，根据日本法律，“在一般单位就业有困难的严重残疾人应由庇护工厂重新安置，并提供适当的工作、工作条件和环境。”

3.支持残疾人自谋职业和自主创业

还是日本的例子。根据日本法律，为了保证残疾人生活的稳定，国家和地方政府必须提供财政援助，实行养老制度，为自谋职业的残疾人提供贷款担保，为残疾人提供电动轮椅和汽车，为企业开业和就业提供财政援助。

二、条例颁布的背景

1.《条例》是在实施科学发展、构建和谐社会的背景下颁布的

改革开放以来，中国经济社会发展取得显著成就，人民生活水平不断提高。与此同时，经济社会发展中仍然存在许多不和谐、不稳定的因素，就业、社会保障、环境保护、社会保障、收入分配等问题和矛盾需要进一步解决。

在这一重要机遇期，党和国家提出了科学发展的指导思想和构建和谐社会的战略部署，并在具体工作中高度重视民生问题。这就对残疾人事业提出了更高的要求。科学发展不能忘记弱势群体，社会和谐不能脱离残疾人，科学发展与和谐社会也是好的。首先要关注的是，最困难、最贫困、最弱势的群体是否得到了照顾、照顾和援助。

从这个角度来看，《条例》的颁布正是时候。就业是民生之本。残疾人就业是残疾人自立、脱贫的有效途径，是残疾人参与经济社会生活的重要途径，是残疾人创造价值、贡献社会的主要平台。

2.《条例》是在国家实行积极的就业政策期间颁布的

中国是一个处于工业化和城市化进程中的大国，人口众多。一方面可以为经济社会发展提供大量廉价劳动力；另一方面，虽然国家在挖掘潜力促进就业和减少失业方面做了大量工作，并实施了积极的就业政策，但由于剩余劳动力过多，仍然不能提供足够的就业能力来吸收劳动力。此外，由于全球经济调整、农民就业转移、技术培训不足等各种因素，国家整体就业压力巨大，残疾人就业形势更加严峻。

未来几年，中国城镇每年需要就业的人口将超过2400万，新增就业岗位和减员仅1100万。长期以来，整体就业矛盾十分尖锐。这一时期《条例》的颁布，表明国家对残疾人就业的高度重视，既把残疾人就业纳入国家整体就业形势的统筹考虑，又对残疾人就业实行特殊优惠的扶助措施。

3.《条例》是在第二次全国残疾人抽样调查结束后不久颁布的

2006年，中国开展了第二次全国残疾人抽样调查，旨在掌握残疾人状况，为制定残疾人发展规划和相关法律法规政策提供重要依据。根据第二次抽样调查的数据，截至目前，中国各类残疾人总数约为8500万人，占中国总人口的6.34%。对于残疾人，国家要通过出台政策、投入资源等方式帮助他们，但更重要的是，要给予他们有劳动能力、有劳动意愿的就业机会，把保障措施与自身努力有机结合起来。《条例》的颁布，也可以看作是对第二次全国残疾人抽样调查反映的残疾人工作新情况、新矛盾的有力、及时、积极的回应。

三、《条例》颁布的意义

1.总结和肯定多年来在残疾人就业方面取得的成绩

一项政策法规的颁布，可以说是对以往工作模式、经验和做法的扎实总结和充分肯定。因为如果工作还处于探索阶段，就不可能形成规范的法律规定和要求，也不可能执行。从这个角度看，条例的颁布是对残疾人就业多年的充分肯定。

一项政策法规的出台，也说明目前的工作形势还存在很多不足。为什么要颁布政策法规，是因为需要靠法律法规的强制力来推动。截至2012年底，全国城镇就业残疾人444.8万人，农村就业残疾人1770.3万人。城乡还有相当一部分残疾人尚未就业，仁中残疾人就业还有很长的路要走。另一方面，残疾人就业不平衡。有的地方经济发展快，资源投入多，领导重视，思路创新。相反，残疾人的就业率和就业质量更好。相反，有些地方存在不足，法律力量对刺激落后地区增加残疾人就业更有意义。

2.从法律高度有效规范和保护残疾人就业权益。

《中华人民共和国残疾人保障法》第四章明确规定，应当保障残疾人的就业权益。《条例》贯彻《残疾人保障法》精神，对如何保障残疾人就业权益、改善残疾人就业状况作出进一步规定。《条例》不仅细化了《残疾人保障法》，还客观宣传了《残疾人保障法》和国家残疾人就业政策。同时对各级政府提出了更高的要求，更具可操作性。由于《条例》的具体内容将在下文讨论，这里没有列出法律规定。

3.它为残疾人就业提供了强有力的法律保障。

残疾人事业工作涉及面广，涉及财政、教育、就业、社保、民政等各行政部门，而残联本身并不具备一定的管理职责，要把残疾人事业的各项工作纳入各部门工作的大局，统筹安排，推进。该条例为残疾人就业提供了强有力的法律保障。各级残疾人联合会可根据《条例》进一步联合相关职能部门出台具体政策措施，落实《条例》，促进残疾人就业。同时，通过大力宣传《条例》，全社会应树立关爱残疾人的理念和责任感，营造平等参与的社会氛围。

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基本内容

2007年2月25日，国务院令第488号公布了该条例，自2007年5月1日起施行。《条例》共六章三十条，涵盖了权利保护、指导方针、政府职责、工作机制、用人单位职责、优惠政策、扶持保护措施、援助服务、法律责任等内容。《条例》的颁布是一件大事，在残疾人事业的进程中意义重大。需要认真研究和实施。下面从五个方面来说明一下规定。

01

指出了残疾人就业的基本政策

《条例》第二条规定，国家对残疾人就业实行集中就业和分散就业相结合的政策，促进残疾人就业。这项政策是根据残疾人就业的基本特点提出的。市场经济中的就业实际上是劳动力供求的匹配。许多残疾人由于身心障碍，在劳动力市场竞争中处于弱势地位，甚至高技能、高素质的残疾人在就业中被歧视为能力弱的标志。因此，需要通过观念转变、能力救济、成本补偿等措施，来“恢复”甚至加强残疾人劳动力在市场中的选择性和交换概率。

事实上，集中就业和分散就业的政策也是基于残疾劳动力的供应。一些残疾劳动者通过能力减免、成本补偿等措施进行交换和促进，可能会产生规模经济。比如弱智劳动者到分散的企业工作可能不划算，需要通过福利企业等集中就业的方式进行安置。

同时，随着市场经济的发展和企业数量的增加，通过比例杠杆等手段促进分散就业成为残疾人就业的主要渠道之一，这也符合市场经济中就业自主和就业自由的基本理念。集中就业和分散就业的模式不仅是由历史和现状决定的，而且满足了不同类型残疾劳动力对就业的不同匹配要求。长期以来，残疾人就业都将遵循这一政策。

02

确定了负责残疾人就业的主要机构

《条例》第二条规定，县级以上人民政府应当将残疾人就业纳入国民经济和社会发展计划，制定优惠政策和具体扶持保护措施，为残疾人就业创造条件。第三条规定，国家机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位应当依照有关法律、本条例和其他有关行政法规的规定，履行支持残疾人就业的责任和义务。机关、团体、企业、事业单位和民办非企业单位，即条例所称的用人单位，是残疾人就业的载体，有责任和义务吸纳残疾人就业。

政府在残疾人就业方面起着双重作用。一是它作为全社会的榜样和榜样的社会责任，二是它在促进残疾人就业方面起主导作用，这是它的社会事务管理责任。只有以身作则，政府才能更好地发挥主导作用。《条例》第六条规定，中国残疾人联合会及其地方组织依照法律法规或者受政府委托，负责残疾人就业的具体组织、实施和监督。这表明，在政府领导和部门的配合下，残疾人联合会应该发挥纽带和桥梁的作用，为残疾人就业提供更有效的服务。这些条例规定了负责残疾人就业的主体，加强了促进残疾人就业的组织保障。

03

对促进残疾人就业提出了一系列要求

在条例中，对残疾人就业没有数量要求。然而，有一个最低要求，即禁止在就业中歧视残疾人。这是规定所要求的。条例第四条规定，国家鼓励社会组织和个人通过各种渠道和形式帮助和支持残疾人就业，鼓励残疾人通过招聘等多种形式就业。残疾人实现就业目标是有要求的。《条例》第四条规定，残疾人应当提高自身素质，增强就业能力。对用人单位实现残疾人就业目标有要求。《条例》第八条规定，用人单位应当按照一定比例安排残疾人就业，并为其提供适当的工作岗位。

这从国家政策导向、残疾劳动力的供给和需求三个方面提出了要求。“禁止在就业中歧视残疾人”的最低要求需要得到法律制度力量的严格保障，“帮助和支持残疾人就业”的预期目标越多越好。在某种程度上，对残疾人就业的歧视越少，残疾人就业的可能性就越大。综上所述，要实现禁止歧视和扩大就业两个目标，还需要从供给和需求两方面多下功夫。

04

明确了残疾人就业的主要途径

根据规定，残疾人就业主要有以下几种方式:一是按比例就业。《条例》第八条规定，用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位职工总数的1.5%；二是集中就业。《条例》第十条规定，政府和社会依法设立的残疾人福利企业、盲人按摩机构等福利单位，应当以残疾人就业为重点；第三，灵活就业。《条例》第十五条规定，县级以上人民政府应当采取措施，拓宽残疾人就业渠道，发展适合残疾人就业的公益性岗位，保障残疾人就业。

县级以上地方人民政府在发展社区服务事业时，应当优先安排残疾人就业。此外，在比例就业方面，规定也平等对待异地比例就业。条例规定，跨地区招收残疾人的用人单位应当计入安排的残疾职工人数。在个体就业和农村就业两个方面，法规中没有明确的措施。我认为这可能是由于个体就业与农村就业、扶贫与就业相结合，也就是说扶贫是就业的手段。如果不是这样理解的话，残疾人个体就业和农村就业的缺失是条例的遗憾。

05

建立了促进残疾人就业的激励机制

对雇主来说，雇用残疾人客观上可能会增加成本，减少收益。因此，需要运用经济、行政、法律等控制措施和道德、舆论等社会机制，其中主要运用经济杠杆。该条例的主要经济杠杆是残疾人就业保障基金和税收。条例第九条规定，用人单位未按照所在省、自治区、直辖市人民政府规定的比例安排残疾人就业的，应当缴纳残疾人就业保障金。《条例》第十七条和第十九条还规定了减税和免税。当然，激励机制还包括其他一些内容，不一一列举。

为避免用人单位低价使用残疾劳动，《条例》第十二条规定，用人单位应当依法与残疾劳动者签订劳动合同或者服务协议。第十三条规定，用人单位应当为残疾劳动者提供与其身体条件相适应的工作条件和劳动保护，不得在晋升、晋升、职称评定、报酬、社会保险和福利等方面歧视残疾劳动者。

还有一个奖励性质的激励措施。第七条规定，各级人民政府应当对在残疾人就业工作中做出显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励。不幸的是，本文中关于奖励雇主的规定并不明确。此外，鼓励残疾人自主创业和积极就业的激励和促进机制包括救济、补贴和援助，这些在条例中没有得到很好的反映。我理解这是由法规的国家适用性和最低要求决定的，地方政府可以在执行法规的基础上，在具体工作中更多地利用它们，比如为用人单位补贴无障碍设施建设的费用，为安置残疾人的企业减免相关税费。

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实施要求和常见问题

虽然《条例》在覆盖范围、方法和手段上存在一些不足，但从总体上看，它仍然是一部高标准、强有力、可操作性强的法规，能够充分理解其出台的艰辛及其对残疾人就业的支持和约束作用。各级政府、残联和有关部门要认真贯彻实施，并在实施过程中不断探索和完善。

第一，执行条例的要求

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提高认识，加强领导

党政领导、用人单位和社会各界要充分认识到残疾人就业对残疾人、残疾人家庭和社会的重要意义。各级党委和政府要加强对残疾人就业的领导，把残疾人就业纳入当地经济社会发展规划和就业再就业大局。有关部门要更好地履行职责，为促进残疾人就业服务。残疾人联合会也应充分发挥桥梁作用。

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改善服务，创新措施

残疾人就业服务机构应进一步完善服务网络，同时不断提高残疾人就业服务人员的服务水平。利用互联网、报刊等现代设施，畅通就业渠道，降低残疾人就业成本，提供个性化、专业化的就业服务。利用好残疾人就业保障基金，实施残疾人免费培训，加大培训力度，努力提高培训效果，提高残疾人职业技能和素质。平等签订劳动合同，及时缴纳社会保险，按时足额发放工资，积极维护残疾人就业权益。在改善服务方面，突出创新很重要。残疾人就业好的地区要形成经验，上级政府和残联要注意吸收有益的经验，在辖区内推广。

三

扩大影响，营造氛围

借助全国助残日等各时期和法律座谈会、研讨会、招聘会等各种机会，利用广播、电视、报纸、互联网等多种媒体加大法规宣传力度，树立残疾人和用人单位的典型，营造全社会关注残疾人就业的良好氛围。

四

加强监管，落实到位

有关部门和残联要根据各自职能，加强对条例执行情况的多种形式的监督，依法惩处歧视残疾人就业和在残疾人就业中玩忽职守的行为，奖励为残疾人就业做出贡献的单位和个人，形成全社会积极实施《残疾人就业条例》的良好局面。

二、常见问题

1.中国残疾人就业现状如何？

改革开放以来，特别是《条例》颁布实施以来，我国残疾人就业形势明显改善。主要表现在:残疾人就业规模总体稳定，残疾人就业服务网络逐步建立和完善，促进和保障残疾人就业的法律政策日趋完善，集中就业、分散比例就业、个体就业、灵活就业、辅助就业等多种形式的残疾人就业模式初步形成。上面也列出了2012年的两个数据，我就不一一赘述了。

但残疾人就业与国家整体就业形势仍有较大差距，主要表现在:就业规模小，相当一部分具备劳动条件的残疾人尚未实现就业；就业稳定性差，非正规就业占比大；就业水平不高，大多从事一些技术含量低的工作；对残疾人的就业歧视和侵犯其劳动权益的行为仍时有发生。

在工作层面，残疾人就业的问题和困难主要表现在促进和保护就业的政策需要进一步完善，残疾人职业技能培训和就业服务需要进一步加强。

2.用人单位在吸纳残疾人就业方面有哪些责任？

根据《残疾人保障法》关于“国家机关、社会团体、企业事业单位、城乡集体经济组织应当按照一定比例安排残疾人就业”的规定，在总结用人单位安排残疾人就业实践经验的基础上，制定本规定如下:

一、用人单位安排残疾人就业的比例不得低于本单位职工总数的1.5%，具体比例由省政府根据本地区实际情况确定。在重点使用残疾人的用人单位从事全日制工作的残疾职工，应当占本单位职工总数的25%以上。

第二，用人单位应当依法与残疾职工签订劳动合同或者服务协议，为残疾职工提供与其身体条件相适应的工作条件、劳动保护和职业培训。他们不应在晋升、晋升、薪酬和社会保险方面歧视残疾雇员。

三、用人单位安排残疾人就业未达到当地省政府规定比例的，由用人单位缴纳残疾人就业保障金。

3.有哪些保障和促进残疾人就业的措施？

一是县级以上政府要采取措施，拓宽残疾人就业渠道，开发适合残疾人就业的公益性岗位；县级以上地方政府在发展社区服务时，应当优先考虑残疾人就业。

第二，国家对依法集中使用残疾人的用人单位给予税收优惠，在生产、管理、技术、资金、材料、场地使用等方面给予支持；县级以上地方政府及其有关部门应当确定适合残疾人生产经营的产品和项目，优先安排重点使用残疾人的用人单位生产或者经营，并根据重点使用残疾人的用人单位的生产特点，确定由其专门生产的部分产品；政府采购，在同等条件下，应当优先向重点使用残疾人的用人单位采购产品或者服务。

第三，残疾人从事个体经营的，应当依法给予税收优惠。有关部门应当照顾经营场所等方面，按照规定免收管理、登记、许可等行政事业性收费；国家对在一定时期内自主择业、自主创业的残疾人给予小额信贷等支持。

第四，地方各级政府要通过多种方式筹集资金，组织和支持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业等多种形式的生产劳动；有关部门应当在生产服务、技术指导、农资供应、农副产品收购和信贷等方面对从事农业生产和劳动的农村残疾人给予帮助。

第五，残疾人就业保障基金应纳入财政预算，专项用于残疾人职业培训和为残疾人提供就业服务和帮助。任何组织或者个人不得贪污、挪用、截留或者私分。

4.如何更好地完善残疾人就业服务体系

一是各级政府和有关部门要为就业困难的残疾人提供有针对性的就业援助服务，鼓励和支持职业培训机构为残疾人提供职业培训，定期组织残疾人开展职业技能竞赛。

二、残疾人就业服务机构应当免费为残疾人提供就业信息、职业培训、职业康复培训、就业介绍等服务，并为残疾人自主择业和用人单位安排残疾人就业提供必要的帮助和支持。

三是残疾人就业服务机构受劳动和社会保障部门委托，开展残疾人失业登记、就业和失业统计工作；经当地劳动和社会保障部门批准，残疾人就业服务机构也可以对残疾人进行职业技能鉴定。