【37.秦朝设治粟内史】专题秦国横扫东方六国，靠军功爵制催生虎狼之师，更靠雄厚的经济支撑

孙子说：哪里兴兵十万，千里竞选，人民的花费，国家的花费，每天花女儿，战后混乱不安，驻军士兵疲劳地跑上道路，不能从事正常生产的70万人。

经济不强大，兴兵多半会吃败仗。秦国横扫东方六国，不仅得益于军功爵制催生的虎狼之师，也得益于其雄厚的经济支撑。

长平之战，秦大胜赵惨败，其中一个重要原因，是赵国经济已经支撑不了这场海量烧钱的战争，迫使赵王企图通过换将实现速战速决速胜，尽快结束战争。长平之战，三年相持，耗费巨大，而赵国粮食储备不及秦国三分之一，因此赵国首先挺不住了。为了解决军粮问题，赵国向齐国借粮，齐国却见死不救，拒绝借给赵国粮食。《战国策·齐策二》载：“秦攻赵长平，赵无以食，请粟于齐而齐不听。”战争双方比的不仅是谋略和军力，还有经济力量，而经济力量强弱直接影响着高层的耐力和信心。赵王及众多朝臣，面对作战部队粮食短缺、补给无源，而秦国粮食供给充足，又不断增兵的不利情况下，深知如此继续相持下去，战争形势会越来越不利于赵军，最终失败不可避免。不得已，赵王以新秀赵括代替老将廉颇，以贯彻赵国速战速决速胜的战略意图。或许还有这样的原因：赵奢、李牧曾分别率军战胜过秦军，使赵王有一些轻敌思想。但不管怎么说，仓促换将，急于决战，改坚守待变为主动攻击，必然会露出破绽，或落入敌人的圈套，给以敌以可乘之机，导致一着不慎满盘皆输，兵败如山倒。战役的胜利往往决定于最后的五分钟，赵国没有挺过去，失败是必然的。

白起、司马错伐楚，攻陷楚都郢，把楚国南部地区纳入秦国版图，建立南郡，重要原因也是因为秦取巴蜀，“擅巴蜀之饶”，为秦军提供了充足的粮食和兵员。公元前280年，秦派司马错从陇西出发，经由蜀郡，向楚黔中进攻。司马错除了从陇西带来的军队外，又在蜀和巴郡，补充了十万人马和一万艘大船，米六百万斛。由于兵多粮足，秦军取得胜利。这次战后，秦占领了黔中地，并迫使楚割上庸、汉北地，又攻取邓（河南邓县）。后白起取安陆、陷郢都，进军至洞庭湖畔，楚王仓皇迁都于陈（河南淮阳）。从此，秦以郢为南郡，并封白起为武安侯。

战国末期，老将王翦率六十万军队灭楚，没有强大的经济做后盾，也是不可想象的。反观当时残破的其他诸侯国，既没有兵源优势，更无经济优势，只能被动挨打，等待彻底灭亡。

那么，秦国农业经济是如何强大的呢？除了实行“上农除末”鼓励农耕的政策外，主要得益于：秦国农业经济法律化程度高；注重大型水利工程的修建；不断扩大耕地面积。

秦国农业经济法律化程度高。树立法治理念，运用法治思维，依法管理经济，是秦王朝搞好经济的灵魂。法制，具有规范性、强制性、统一性、稳定性等功能和特点，是治国理政不可或缺的重要手段。秦始皇及其大臣在统一天下后，根据形势变化和客观现实，进一步修订和完善法律，即与商鞅变法齐名的李斯定法。《秦律》是秦始皇治国理政的基本遵循，也是统一规范社会经济生活的法定措施和标准。

秦国有经济与皇室经济两套管理系统，分开管理与核算。秦国中央政府设有治粟内史，主管经济；全国各地的县，设令、长及丞，也有主管经济的职责；县令长之下，设县啬夫，其下又设各类专职啬夫，如仓啬夫、田啬夫、苑啬夫、厩啬夫、库啬夫、司空啬夫、发弩啬夫等，统称为官啬夫，都直接受县啬夫管辖，其所管部门的财物收支、质量、数量、移交、封存及盈亏等情况，都必须向上级报告并接受监督、检查和核实。太仓是钱粮管理机构，主管国家财政。这说明从中央到地方已初步形成了一套管理国家经济的行政系统。

秦汉时期中央设有少府，与治粟内史并列，掌山海池泽之税，以给供养，管理皇家财产。管理皇室财产系统，包括太仓、大内、少内等机构及其下属的都官。大内、少内都是管理天子私财的机构，即少府之类机构的前身。县级机构由內史管辖，而都官由太仓管辖，都官与县为并列机构。《金布律》规定：各县、都官向中央政府上缴其所管财物时，县上缴內史，而都官输大内。

秦国的一切经济活动皆有法可依、有章可循，而且律法统一、规范、完整、系统。自商鞅变法起，秦对全国的经济实行严格的控制，并用法律手段调整各种经济关系。秦始皇时期更加重视文化、制度整合和法律的统一，以消除封建割据状态，促进全国经济社会发展。统一车轨，涉及全国运输工具和交通网络的标准化建设；统一度量衡，涉及经贸的顺畅交流和税收的公平合理（税赋即粟米、丝帛等）；统一货币，涉及打破市场壁垒和金融稳定；统一文字，涉及政令文牍在全国通用和阅读，也涉及文化的繁荣发展。《睡虎地秦墓竹简》中提到的秦法规有30多种，其中经济法规就有11种，占有相当大的比重。有关于维护乡间社会秩序、农事管理、田赋征收和土地分配的《田律》；关于粮草、甲兵、财帛等物品管理的《仓律》；关于管理畜牧业生产的《厩苑律》；关于府藏管理的《藏律》；关于官营手工业的《工律》；关于调度手工业劳动者的《均工律》；关于官营手工业生产定额的《工人程》；关于财物管理的《赍律》；关于财政制度的《金布律》；关于管理关卡和市场的税收等事务的《关市律》；关于牛羊畜养考核的《牛羊课》；而且还有司法解释，基本实现了“治道运行，诸产得宜，皆有法式”。

秦国在经济管理方面的立法，尽可能细化量化，具体清晰，可操作性很强。对官吏管理、财产保护、市场贸易、农业生产管理、官营手工业生产定额、赋税征缴、仓库管理、度量衡使用管理、财物和会计管理等，皆有具体、细致、清晰的法律规定。

《工律》规定：“为器同物者，其大小、短长、广亦必等。”生产同样一种器物，其大小、长短和宽度必须相同。

《秦律杂抄》中的佚名律规定：“非岁功及无命书，敢为它器，工师及丞赀各二甲。”不属于本年度应生产的产品，又没有朝廷的命书，而擅自决定生产其它器物者，其工师和丞都要受罚二甲。

《金布律》规定，市场商品必须用标签标明价格，只有不到一钱的小商品例外。如为了禁止私铸钱币，确保钱布并用，《金布律》规定：“布袤八、幅广二尺五寸。布恶，其广袤不如式者，不行……钱十一当一布。”

秦律规定：贮藏谷物的官府需要进行称量的，都应备有衡石的权、斗桶，以足用为度。 这些器具应在官府中量用，不要借给百姓。当时不使用的器具，也要和使用的一样校正准备。贮藏谷物的官府要加高墙垣。有其他墙垣和它连接的，可单独加高贮芻草的仓和用茅草覆盖的粮仓。令人不得靠近居住。不是本官府人员，不准在其中居住。夜间应严加守卫，开门时即应灭掉附近的火，谨慎警戒。有违反法令而遗失、损坏或失火的，其官吏有重罪，大啬夫、丞也须承担罪责。

百姓饲养耕牛不善，要惩处田啬夫（《田律》）；仓库粮食受损失，要惩处官啬夫，并要赔偿损失（《仓律》）；度量衡不准、清点物品数目有误差、官府收藏皮革生虫、大器物标记编号与簿籍不合、牛马及不能调换的器物错标次第、公器不久刻者，皆要惩处官啬夫，而且尉的会计以及县尉官府中的吏如犯有罪行，该县令、丞也要承担罪责（《效律》）；如蓦马不堪使用，县司马罚二甲，县令、丞各罚一甲；马被评为下等，县令、丞罚二甲，司马评为下等革职永不叙用；成年母牛十头，其中六头不生小牛，罚啬夫、佐各一盾；母羊十头，其中四头不生小羊，罚啬夫、佐各一盾（《秦律杂抄》）……不一而足，而且对如何处理盗采不盈一钱的桑叶、仅值一钱的系羊的绳索以及仓库有几个老鼠洞如何论处之类的琐碎问题，也有法律规定和司法解释。司法解释与法律有同等效力。

对国家财物的收入、支出、统计、记账、上报及核算等都有详细周密的财会立法。不论土地、人口、物资、牲畜、产品等均有簿籍，凡财政的生产、分配、储藏、支付、盈亏等也各有计账。即使同一个县的不同部门，也各有其财会人员和各自的记账。年初有预算，年终有结算，收支有凭证，支付有标准。实行“上计”制度，即全国各地区、各部门逐级向上级报告有关财政收支、人口、土地、户籍等的数量与状况的一种制度，包含一切有关财经会计的账目都要上报中央主管部门“内史”，以强化监督、审计和惩处。《效律》规定，会计账目不符合实际、或盈余数超过规定和不应出账而出了账，得按其数量折合钱数，除了如数赔偿外，还得按钱数多少给以不同的罚款。凡在计算中算错一户人口或一头马牛，就算是“大误”，应同差错超过660钱以上者同罪。如系自己发现了错算，可减罪一等。至于会计有罪（计有劾），其上司如县尉、司马令史、县令、丞与会计连坐。

外商入秦贸易，必须经过检查，凭证入境，入境前必须以火熏其车横轭，以消灭诸侯国商人的马匹身上的寄生虫，防止寄生虫带入秦国。外商正式到市场贸易时，必须先到官府登记。不准外商把秦国的贵重物资携带出秦国。除了禁止性规定，秦国对外商也有优待政策。对外商在生活上给于关照，外商违法在量刑上给予一定的宽减。《法律问答》指出，外商与秦人发生殴斗致伤时，对外商仅罚出医疗费，不作刑事处分。

秦国注重技术工匠和技术新工的培养，通过细致入微的法律制度安排和工作机制，弘扬工匠精神，促进技术不断进步。《均工律》规定，手工业作坊的工匠被区分为“新工”与“故工”，两者由于技术水平不同，每年每人的生产定额也不同，新工的生产定额只有老工生产定额的一半，到第二年才与老工相等。这是符合客观实际和技术提升规律的，也有利于保证产品质量。提高新工与老工生产技术的办法，是“工师善教之”，即对其进行相应而有效的技术培训，培训的期限也因原有水平的不同而不同，“故工一岁而成，新工二岁而成”，老工培训期为一年，新工培训期为二年，在固定期限内，能提前完成学习任务者，官府有奖赏；反之，满期未学成者，要登记名册上报内史，做出相应处罚或处理。对有技术者和无技术者的使用，也有明显的差别。如《工人程》规定：有刺绣技巧的官府女奴及一般妇女，允许她们获得同男子一样的待遇。《均工律》又规定：“隶臣有七巧可以为工者，勿以为人仆、养。”意即有技术的奴隶，不许他们去从事赶车、烹饪等杂役。这对于提高官府手工业生产技术、效率、效益，有重要作用。

秦国在经济社会管理上，极为细致严厉，法律责任明确，依法办事不打折扣。国家设有专门官吏主管国有土地经营与管理，田啬夫、部佐等管辖范围与内容，包括国有土地的播种面积和未播种面积的具体数字、下雨多少与雨后作物生长情况、水旱虫灾对作物的损伤情况、每亩土地播种不同作物的下种数量、移动田界以及各种有损国有土地耕作的行为等等，这些官吏要对自己所管辖范围内出现的差错负责。

因放牧与饲养不良而造成牲畜死亡者及因役使过分而使牲畜减肥者，都要追究主管者、饲养者、使用者的责任。

贮藏谷物官府中的佐、吏分别免职或调任时，官府的啬夫必须同离职者一起核验，向新任者交代。如果官府的啬夫免职时已经核验，再发现不足数，由新任者和留任的吏承担罪责。原任的吏不进行核验，新任的吏在职不满一年，由离职者和留任的吏承担罪责，新任的吏不承担；如已满一年，虽未核验，也由新任的吏和留任的吏承担罪责，离职者不承担，其余都依法处理。

衡石不准确，误差在十六两以上，罚该官府啬夫一甲；不满十六两而在八两以上，罚一盾。桶不准确，误差在二升以上，罚一甲；不满二升而一升以上，罚一盾。

如粮仓漏雨而烂坏了粮食，和堆积粮食而腐败了，不能食用的粮量数不满百石，斥责其官府的啬夫；一百石以上到一千石，罚官府的啬夫一甲；超过一千石以上，罚官府的啬夫二甲，都要令该官府啬夫和众吏一起赔偿败坏的粮食。粮虽败坏然而还可食用的，应加估量，根据所损耗的石数判令赔偿。

不应自军中领粮而领取的，皆罚二甲，撤职永不叙用；如不是官吏，罚戌边二年。一起吃军粮的军人、屯长和仆射不报告，罚戌边一年；县令、县尉、士吏没有察觉，罚一甲。军人在领粮地方和路经的县出卖军粮，罚戌边二年；同属一车一起吃军粮的军人、屯长和仆射不报告，罚戌边一年；县司空、司空佐史、给军卒兵器，质量不好，丞及库的啬夫和吏均罚二甲，撤职永不叙用。

工匠到别的县领漆，运抵官府，加以测试，饮水，水减在二百斗以上，罚工匠及率领他们的吏各二甲；不满二百斗而在一百斗以上，罚各一甲；不满一百斗而在十斗以上，罚各一盾；不满十斗以及从该倒领漆时亏欠的，应补赔使足原数。

秦国生产的产品、制作的武备、建造的工程，都要”勒物工官“，工人、工师、监造者都要对质量负责。陈抗生说，“从考核制度经常化和细化，可见当时法律的严格和管理水平之高”。比如，秦人对工程、手工产品、漆园和采矿冶炼等的考核十分严格，对落后者要实行责罚，连续三年落后者，更加重责罚。这样一个团体，上至主管官吏、县令、县丞，既然福祸与共，就必须同舟共济。《秦律杂抄》中的规定又有相当的合理性，“比赛落后而经济上未造成损失的，虽也因其无能而废其官职，却并不给与经济上的制裁”。

专家指出，秦代经济法规的制定、运用法律调整经济关系的广度和深度、内容的充实和系统性都是空前的，有的也是后世所不及的。诸如农业、手工业、商业、财政等方面的经济法规反映了组织管理生产、调度劳动力、调节商品货币关系、控制市场等经济生活的法律化程度，也是早期封建生产力发展和秦朝经济政策实施的映照。

秦国注重大型水利工程的修建。战国时期，秦国修建了我国历史上著名的三大水利工程：一是都江堰。秦昭襄王时，在蜀地总面积约2780平方公里的成都平原，自然条件虽好，但由于河流没有合理地利用，经常发生旱灾和涝灾。这主要是因为四川盆地周围高山环绕，中间低洼，岷江上游地势陡峻，江水从万山丛中流过，一到成都平原，水流突然减缓，挟带大量泥沙因而沉积下来，淤塞河道，导致雨季到来时，岷江和其他支流骤涨，往往泛滥成灾；雨量不足时，又会造成干旱灾害。蜀守李冰带领百姓修建都江堰，这是一个具有防洪、灌溉等多种效益的水利工程，工程竣工后，使成都平原三百多万亩土地得到灌溉，“灌溉三郡，开稻田，于是蜀沃野千里……天下谓之天府也”。

二是郑国渠。原来关中地区渭河流域雨量偏少，经常发生旱灾，许多盐卤地，不利于农作物生长。秦王政元年，开始修建郑国渠，约十年后完工。这条渠道西起陕西泾阳的谷口，向东傍北山南麓，至今三原县北会合浊水，循浊水、石川河道，经今富平、蒲城注入洛河。全长124公里，总灌溉面积为二百八十万亩，使灌区农田产量大幅度增长。郑国渠的建成，彻底改变了关中农业的落后面貌，自此关中再无凶年，促进了关中地区农业生产的发展，壮大了秦国的经济实力，“秦富十倍于天下”，为秦国统一天下提供了重要的物质支撑。

三是灵渠。在今浙江南部的瓯江流域，以温州一带为中心，当时居住着东越（瓯越）；在今福建以福州为中心，当时是闽越的势力范围；再往南，在今广东、广西，分布着南越和西瓯。公元前221年，秦始皇派尉屠雎率五十万大军，向这些地区进攻。进攻部队共分五路：一路由今江西东向，攻取东瓯和闽越，是年平定，置闽中郡。另两路取南越：其一循今南昌，经大庾岭入广东北部；其二循今长沙，经骑田岭抵番禺。其余两路入广西境：一路由萌渚岭入今贺县，一路经越城岭入今桂林。在向南方进攻过程中，秦军遇到很大困难，主要是由于河道密布、山峦纵横，兵员和军粮运输极不方便，因而除平定闽越、瓯越的部队很快取得胜利外，其余几路军在途中受阻，迟迟不能前进。为此，秦始皇派史禄负责凿渠，开辟粮道，称为灵渠。公元前219年，灵渠修凿工程结束，秦军对南越的进军才得以顺利进行。公元前214年，秦始皇又发“尝逋亡人、赘婿、贾人略取陆梁地”。陆梁地，即五岭以南，今广东、广西以南之地。公元前213年，秦把五十万罪徒谪戍到五岭以南戍边和开垦，与越人杂居。类似现在的兵团军垦。从此，东至海，南至北向户，皆归入秦朝版图。

灵渠是连接湘水与漓水，沟通长江水系的一条长约三十公里的渠道。该运河修筑后，对于沟通古代南北方交通运输，促进岭南地区和中原地区经济文化交流，始终起着重要作用。

秦国不断扩大耕地面积。秦昭王时，关中地区开垦的土地只占全部面积的五分之一，后来秦国在兴修水利工程的同时，设法招诱三晋之民入秦耕种，使部分荒地变成了良田。秦国也十分重视农业生产技术的提高，有《上农》《任地》《辩土》《审时》等农书，宣传农业政策，推广农业经验和农业生产技术，有利于扩大耕地，增加粮食生产。

秦取巴蜀之地，进一步扩大了耕地面积。秦惠文王采纳司马错的方案，于公元前316年起兵伐蜀。张仪、司马错、都尉墨等率兵从石牛道入蜀，与蜀军大战葭萌关，秦军大胜，蜀王被杀。蜀亡后，秦军又灭掉苴及巴。秦国西南秦岭以外的广大地区，遂归秦国所有。巴蜀地区既有得天独厚的自然条件，又有较高的经济生产水平，纳入秦国版图后，秦国耕地面积猛增，尤其是李冰为蜀守修建都江堰后，巴蜀成为秦国最富庶的地区之一，是秦国重要的粮食产地。六国游士夸秦国“粟如丘山”，到处都是大型的粮草仓库。秦国的粮食不仅能够保障本国食用，而且也满足了不断扩大的人口需要。秦兵多食足，是统一天下的重要条件。