城乡发展一体化 从城乡发展一体化迈向城乡融合发展

推进苏州城乡一体化向城乡一体化发展，关键在于规划引导，核心在于体制机制创新。重点是:着力繁荣产业，完善城乡产业融合发展的体制机制；以自由流动为目标，完善城乡要素合理配置的制度和机制；在有效治理的基础上，完善城乡公共服务平等的制度和机制；完善基于小康生活的城乡居民收入平衡制度和机制；以生态宜居为重点，完善城乡生态文明建设的体制机制。

江苏省政府研究室课题组

城乡发展一体化是城市化的必然趋势，城乡发展一体化是城乡发展一体化的高级阶段，其本质是更加注重内涵增长，提高城市化发展质量。苏州自2008年推进城乡一体化发展以来，着力解决二元结构矛盾，城乡结构显著优化，特别是城乡基本公共服务均等化。进入新时代，顺势而为，推进苏州城乡一体化向城乡一体化发展，不仅是进一步提高苏州城市化质量的内在要求，也是加快实施农村振兴战略、提升苏州在长江城市群乃至长三角世界级城市群中的战略地位和作用的必然选择。

苏州城乡发展一体化创新实践成效显著

推进城乡一体化发展，促进城乡要素平等交换，公共资源均衡配置，促进城乡协调发展，是工业化、城镇化发展到一定阶段的必然要求，也是全面建设高水平小康社会的必由之路。2008年，苏州城镇化率达到66%，区域GDP达到6701亿元，人均GDP达到162107元。雄厚的经济基础和较高的城镇化水平，为推进城乡一体化发展创造了有利条件，被省、国家确定为城乡一体化发展试点城市。回顾10年的发展历程，大致经历了三个阶段:一是2008-2011年为起步阶段，利用改革试点的有利条件，不断推进制度创新、政策创新和实践创新；二是2012-2014年，深化阶段，改革重点转移到乡镇层面，着力填补农业和农村发展的不足；第三，2014年至今，是升级阶段，全面推进城乡一体化示范区建设，赋予符合条件的县、镇、中心镇、农业示范区更多的行政和经济管理权。十年的艰苦探索，成效显著。突出表现在以下几个方面。

第一，建立和完善政策和制度体系，不断增强发展的内生动力。城乡发展一体化综合改革试点的关键是大做文章，论证体制机制的改革创新。2008年以来，苏州先后出台了加强公共财政支农、规范农民安置房建设、推进现代农业建设再上新台阶、职业农民社会保险补贴制度等两项行动计划，130多项政策意见。各县市也出台了各种行动计划和实施意见，自上而下形成了系统完整的政策体系。

二是深入开展“三集中三置换”，不断优化城乡布局空。在工业化和城市化进程中，由于规划的滞后，城乡形态和功能的区分往往不清。苏州在实践中坚持“让城市更像城市，让农村更像农村，让公园更像公园”。积极推进“三集中”，让农民集中居住区，工业企业集中园区，土地集中规模经营，改变了土地资源长期分散造成的土地利用率低、集聚效应低、环境污染的问题。总计58%以上的农民实现了集中居住，92%以上的农村工业企业进入园区，91%以上的承包耕地实现了规模经营。通过“三置换”，农民用股份合作制、城市保障和住房的股权取代了集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地和住房。共有57.21万户、160多万农民实现了户籍和身份转移，城市化率接近80%，农村劳动力非农转移率达到90%以上。

第三，加快完善农民增收长效机制，加快富民强村步伐。增收富民是城乡发展一体化改革的出发点和归宿。苏州创造性地促进了村级社区经济和农民收入的可持续增长。2017年，全市农民人均可支配收入达到2.99万元，是2008年的2.53倍，城乡居民收入差距从2008年的2.03: 1下降到1.97: 1，连续8年控制在2: 1以内。农村集体资产总额超过1840亿元；村庄平均收入超过815万元，集体经济薄弱的村庄全部实现脱贫200万元的目标。培育壮大新型农业经营主体，大力发展以“三大合作社”为代表的农村合作经济组织，拓宽支农资金渠道，切实维护农民合法权益。股权固化改革试点任务基本完成，土地承包经营权认证率达到97%以上，农村产权交易分中心实现县级市区全覆盖。

四是切实转变农业发展方式，稳步提高现代农业发展水平。农业是国民经济的战略性产业。虽然农业只占GDP的1%-2%，但苏州仍然坚持把农业作为城乡一体化的优先领域，农业现代化综合指标连续六年位居全省第一。全市有6个国家级和9个省级现代农业示范区，建成高标准农田165万亩以上，占70%；农业适度规模经营比例达到91%。农业综合机械化水平达到88.5%，连续六年居全省首位，农业科技进步贡献率超过68%。

第五，更加注重完善社会保障，城乡基本公共服务趋于平等。改善农村基础设施和公共服务，让农民获得更多利益。实施城乡最低生活保障、养老保险和居民医疗保险“三大融合”。2012年，最低生活保障标准和2013年养老保险、医疗保险已纳入城乡统筹。目前，苏州市城镇职工社会保险、养老保险和城乡居民医疗保险覆盖率保持在99%以上，城乡居民最低生活保障标准提高到750元/月。农村小学和初中都达到了教育现代化的评价标准，成为全国义务教育发展基本均衡的第一个城市。90%以上的乡镇建立了卫生服务中心，农村医疗卫生服务人口覆盖率达到100%。农村公共文化全面覆盖，智慧农村建设取得新进展。

第六，牢固树立绿色发展理念，改善农村生态环境。面对环境和生态的严峻挑战，我们将大力推进水环境管理、美丽村镇建设、农村垃圾分类和资源化处置。启动农村生活污水处理三年行动计划，完成1580个村的生活污水处理，农村生活污水处理率达到75%。生态河道327公里，疏浚整治河道2087条，全长1546公里。加强农村生态建设，率先建立生态补偿机制，累计补偿资金60.78亿元，自然湿地保护率51.5%，农村土地森林覆盖率从2008年的20.3%提高到29.4%。

苏州城乡一体化发展亟待解决的突出问题

由于城乡要素合理流动机制的缺陷，城乡要素双向流动渠道尚未完全畅通，要素交换不平等，城乡发展一体化不够均衡，一些突出问题亟待解决。

一是农村内生动力不足，城乡经济差距缓慢缩小。繁荣的乡镇企业使苏州成为全国城乡差距最小的地区之一。然而，自20世纪90年代以来，随着乡镇经济的支柱地位被外资经济取代，各种因素和产业在城市中重新聚集。外资经济虽然有许多积极作用，但对农村产业发展和农民收入增长的贡献有限。从1995年到2000年，苏州城乡收入比从1.3: 1上升到1.7: 1，2006年以后很长一段时间内保持在2.0: 1左右。此外，在土地资源日益减少、财政政策转移基本到位、产业发展潜力不足、农民收入持续增加空的前提下，城乡居民收入差距可能会放缓甚至拉大。

二是财政投入历史欠账多，城乡公共资源供给差距大。城市化不仅表现在人口向城镇集中，还表现在土地、劳动力等自然资源和教育、医疗等公共资源的城市化过程中。目前最直观的城乡差距就是基础设施和公共服务的差距。公共服务供给多年来一直向城市倾斜，农村人在学校、医疗、养老、出行等方面还有很多不尽人意的地方。城乡基础设施建设仍然不平衡，特别是在一些偏远或纯农业地区，道路、桥梁、电力、燃气、公共交通以及污水和垃圾处理等公共基础设施建设仍然薄弱。

第三，农村环境质量不容乐观，城乡生态环境质量差距较大。随着农村工业化进程的加快，以及改革开放初期的生态环境治理，苏州的环境污染迅速蔓延到农村，城乡环境保护与生态文明建设的差距不断拉大。乡镇工业企业排放的污水和农村生活污水造成了农村水体的急剧恶化。国家和省控制的28条主要河流中，50.0%为四级水。如果计入总磷和总氮指标，主要水体属于ⅴ类和劣ⅴ类；空空气质量下降，降水年平均PH 4.75，酸雨频率70.7%，霾天气比例高达46%。土地污染、垃圾处理不足、化肥农药使用不合理、农业面源污染严重等方面存在隐患。

第四，产权制度仍需进一步完善，城乡二元结构尚未从根本上打破。产权交易市场不完善，农村居民仍难以进入市场自由交易和流通，影响城镇化推进和农民权益保护。虽然通过“三集中”、“三置换”实现了集体土地承包权、宅基地和房屋、集体资产所有权的股份制经营，但股权赠与、转让、继承、流动性等方面的进展并不大，仍处于探索阶段。

面向城乡一体化推进苏州城乡一体化发展的对策

未来，将是苏州推进高质量发展、开启现代化新征程的关键阶段。这也将是苏州推进城乡一体化发展，提升其在长江城市群乃至长三角世界级城市群中的战略地位和作用的重要阶段。苏州经过10年的积极探索，推动城乡发展一体化向城乡发展一体化迈进。从促进优质发展的角度来看，推进城乡一体化是大势所趋。2017年苏州人均GDP达到2.4万美元，处于国内领先水平，远远超过世界高收入国家1.27万美元的标准。然而，城乡和不同群体之间的不平衡仍然突出。为了满足人们日益增长的改善生活的需求，我们必须加快城乡一体化发展。从城市化发展规律来看，促进城乡一体化是一种内在要求。2017年苏州城市化率达到76.1%，处于城市内涵发展的关键阶段。如何实现以人为本的新型城镇化，彻底解决苏州百万流动人口的城镇化问题，迫切需要创新体制机制，促进城乡要素融合。从实施农村振兴战略的角度来看，推进城乡一体化是必然选择。农村振兴战略是对农村产业、农村人才、农村文化、农村生态和农村组织的全面振兴。这是弥补城市化发展不足的关键。只有解决好体制内人才、要素、资源的整合与发展，才能从根本上弥补不足。总的来说，推动苏州城乡一体化向城乡一体化发展的关键在于规划的引导，核心在于制度和机制的创新。在实践中，我们应该重点关注以下几个方面。

(1)注重产业繁荣，完善城乡产业融合发展的体制机制

产业繁荣是城乡一体化的重要标志。要促进农村优质产业发展，增强农村造血功能和内生动力。一是合理调整城乡产业布局。建立健全引导城市产业、消费和要素向农村流动的政策体系，促进城乡互动和产业融合。资源型产品、农业初级产品加工和一些劳动密集型产业的发展应更多地分配到广大农村地区，以降低生产成本，增加农村就业机会，激活农村经济。二是推进农业供给侧的结构改革。农业的主要矛盾已经从总量不足变为结构性矛盾。因此，必须转变农业发展方式，提高农业创新能力、竞争力和全要素生产率，走质量兴农之路。特别是要利用苏州农业科技高贡献率，整合农业科技创新资源，培养农业创新团队，加快形成一批农业科技原创和自主创新成果。第三，积极推进一、二、三产业融合发展。推进农业、深加工产业和现代流通产业融合，延伸产业链和价值链。推进农业与旅游、教育、文化、卫生等产业融合，挖掘绿水青山、田园风光、地方文化等资源禀赋优势，打造一批休闲观光农业特色村和精品线路。推进农业、互联网和物联网技术融合，发展“互联网+”现代农业，培育智慧农业、创意农业等新业态，积极推进农村电子商务发展。

(二)以自由流动为目标，完善城乡要素合理配置的制度和机制

城乡一体化发展是城乡之间重要资源的大发展大流动。我们必须依靠改革，打破制约城乡一体化发展的体制障碍，充分激活市场、要素和主体，为农业和农村发展增添新的动能，注入新的动力。首先，要保障产权要素，促进农村各种资产和资源的合理流动和优化配置。深化集体产权制度改革，完善农村产权交易市场体系，赋予农民更多产权。完善农村集体资产清查登记、管理、招投标等制度建设，促进集体经济健康发展。深化农村土地“三权分立”改革，完成农村土地承包经营权登记发证，引导土地承包经营权规范有序流转。二是激活资本要素，开辟金融支持和投融资渠道。完善投资担保体系，创新投融资机制，加快形成金融优先担保、金融倾斜、社会积极参与的多元化投资格局，确保投资和总量持续增长。充分发挥财政政策的导向作用和财政资金的杠杆作用，引导工商资本和社会资本投资农业和农村，探索PPP模式在农业和农村基础设施建设中的应用。提高金融服务水平，完善适合农业和农村特点的农村金融体系，将更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节。三是聚集人才，鼓励高素质人才“下乡”。必须突破人才瓶颈。把人力资本开发放在首位，开辟智力、技术、管理向农村的渠道，多培养本地人才，鼓励城镇各类人才到农村创业创新。营造良好环境，加大对“双创”人员返乡的支持力度，解决土地使用、信贷、保险、社保等方面遇到的困难。

(三)基于有效治理，完善城乡公共服务平等的体制机制

城乡之间最直观的差距就是基础设施和公共服务的差距。要加强农村建设，特别是推进城市基础设施建设和公共服务向农村延伸，促进城乡基础设施和公共服务的均等化、标准化和优质化。一是加快农村基础设施建设升级，推进城乡基础设施互联互通。强化分区规划理念，形成重大基础设施、重大产业和社会发展项目统一规划布局的城乡建设新格局。构建集社区公共服务、居家养老服务、文化服务、社会组织服务于一体的多功能综合服务机构，推进公共资源共建共享。推进“智慧农村”建设，提升农村社区服务中心功能。二是促进城乡教育均衡发展。教育是农村振兴的基础。针对农村教育质量低下的突出问题，应加强城乡教育资源的均衡配置，通过财政拨款、设备购置、师资配置等方式向农村学校倾斜。关爱留守儿童，加强农村寄宿制学校建设，改善民办全纳义务教育学校办学条件。三是推进农村社会治理创新。完善自治、法治、德治相结合的农村治理体系，培育一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。加强党对“三农”工作的领导，加强基层党建，建设法治党组织。规范和完善村民自治组织和集体经济组织的运行机制，深化以村民会议、村民代表会议和议事协商为主要形式的民主决策。推进综合网络服务管理模式，推进农村治理精细化。第四，加强农村文明建设。深入开展社会主义核心价值观宣传教育，推动新时期习近平中国特色社会主义深入人心。提高农民文明素质和农村社会文明程度，焕发农村文明新气象。利用民俗、历史积淀等文化资源。，保护和弘扬优秀传统文化，大力发展农村文化产业，丰富村民精神生活。

(4)完善基于小康生活的城乡居民收入平衡制度和机制

推进城乡一体化，最根本的是提高城乡居民的富裕程度和生活质量。我们要坚持市场这只看不见的手、政府这只看得见的手、农民这只勤劳的手的“三把火”，拓宽新渠道，挖掘新潜力，培育新动能，进一步缩小城乡居民收入差距。第一，增加工资收入。苏州90%以上的农村居民实现了非农就业，农村居民工资收入占比59.1%。要利用苏州市场主体多、民营经济活跃的优势，千方百计扩大农民就业机会，巩固农民作为增收主渠道的作用。完善城乡平等就业体系和公共就业服务体系，帮助更多农村居民向高层次产业和高收入岗位转移就业，不断提高农村居民就业质量和劳动报酬水平。二是挖掘营业收入增长潜力。农民创业不仅可以增加收入，还可以发展当地经济，通过创业促进就业，为其他农民创造更多的工资收入。加快实施农村创业富民行动计划，积极落实各项创业扶持政策，带动农民就业和增收。三是释放财产性收入的增长红利。大力发展农村劳务合作社、民宿合作社、休闲观光农业、乡村旅游合作社等股份合作经济组织，拓展新型集体经济发展路径，支持集体经济组织异地联合、联合、发展，扩大和壮大富民载体，使广大农民获得稳定的红利收入。第四，扩大转移收入增长空。坚持“全覆盖、多层次、基础、可持续”的原则，建立健全社会保障支撑网络。推进城乡居民养老保险全覆盖，完善农村最低生活保障制度，完善城乡统一基本医疗保险和大病保险制度。加大精准救助力度，完善“应急救援”长效机制，实施专项救助制度，解决困难群众突发、紧急、暂时性困难。

(5)以生态宜居为重点，完善城乡生态文明建设的体制和机制

古镇、古村落、名胜古迹、田园风光和美丽的风景是苏州的宝贵资源。加强农村环境治理和保护，有效改善城乡生态人居环境。首先是优化空之间的布局。从土地利用规划、土地利用结构调整、土地开发空优化等方面。，引导土地等生产要素合理配置，科学确定村庄布局，形成布局合理、层次分明、功能明确、特色鲜明的城乡一体格局。二是加强环境治理。深入实施村庄环境改善升级行动，全面实施农村生活污水处理，彻底消除农村黑臭水体，全面覆盖重点村和特色村。推进农业面源污染控制，实施化肥农药“零增长”行动，开展规模化畜禽养殖场综合治理。建立农村垃圾收集运输系统和无害化处理系统，提高村镇生活垃圾的无害化处理率。三是推进生态建设。加强农业资源保护，在全区划定永久性基本农田，扩大休耕轮作试点制度，加强湿地保护和恢复，确保各类农业资源的有效保护和高效利用。完善生态补偿政策，加强对生态补偿资金安排和使用的评估，增强生态补偿资金的使用效果。第四，美化生活环境。推进小城镇环境改善，大力保护历史文化名镇名村，重点培育一批有特色的美丽乡村。探索以特色产业为支撑的美丽宜居城镇建设模式，打造景观优美、出行便捷、服务完善、居住舒适、邻里和谐的宜居环境。

江苏省政府研究室课题组

组长:沈贺

成员:杜桂阳路姜汉国沈姜汉著