【领航员论坛】充分发挥应急保障力量作用提高应急管理能力

作者：中央宣传部“四批”理论人才，对外经济贸易大学教授，朴道炎斯。

公共卫生突发事件是具有高度不确定性的危险事件，突发性、多变性、瞬间性是突出的特征，往往给建立在确定性基础上的科学分层治理体系带来巨大挑战。当危险爆发，社会进入应急反应状态时，科学层组织仅限于监管的规范性要求，对发生危机的各种情况采取应对措施非常困难，能否在人民群众中迅速动员应急支援力量，作为有益的补充尤为重要。

“支持治疗”创新应急管理范式

公共危机事件发生后，一方面需要大量人力资源参与救援，维持社会秩序，弥补政府力量的不足。另一方面，如果对大量人力资源的情绪高涨，突然聚集起来，管理不善，可能会发生第二次灾害。在公共危机中，经常对自愿参与治理的社会力量进行高道德评价，但对管理和规范的要求很少。由于制度不完善，一些社会力量的热烈参与不仅对自己的生命和财产造成安全风险，有时反而加剧或加快危机事件，甚至引发“第二次危机”。因此，有必要对公共危机事件中各种社会群体的行为模式和思想动态进行分类，将其中的积极力量纳入国家应急管理体系。

第一，以社会集团为核心，进入公共危机事件。公共卫生事件挑战社会治理，源于疾病对人民群众生命健康的重大危害，以及疾病对社会系统的巨大冲击所造成的复杂的二次灾害。也可能导致比前者更大的社会骚乱和政治动荡。为了应对这一挑战，必须重视具有人群聚集性特征的潜在危险。因此，对社会群体的风险预防和引导措施是对危机管理具有特殊意义的重要组成部分。在公共危机事件中，不仅要考虑应急管理的一般问题，还要考虑特有的社会群体风险。

第二，“支持治疗”概念的提出。应急管理要以“人”为中心密切开展。其出发点应基于不同群体的特点，在治理中更好地结合群体形态，发挥其中的积极力量，稳定其中的动摇，消除其中的消极力量。只有满足差别化需求的危机治理才能吸引更多的利益主体共同参与。在公共危机事件中，不同社会集团参与危机管理的积极性、发挥作用和参与方式不同。从这次新冠传染病的角度来看，三个层面的集体分化更为重要。一个是疫区人口和疫区以外人口的分化。第二，管理者和管理者的区分；第三，感染者和非感染者的分化。这三个维度的差异化、现有危机管理和政策设计都很感兴趣，但重点都是以“治疗”为主线，组织力量被动地“应战”。在这种想法下，社会身体受到了重大伤害，社会运营能力急剧下降，“应战”力量的支持逐渐减弱。为了解决这个问题，必须尽可能维持社会运作，恢复经济社会的身体运作，创造持续稳定的后勤支持，为此，必须运用“支持性治疗”的思维方式。

支持性治疗(Supportive Treatment)是指在没有特效药的情况下，利用液体摄入、吸氧、冷却处理、修复电解质障碍、维持肝肾功能等医疗手段，增强患者自身免疫力，对抗病毒的态势，最终战胜病毒的治疗方法。也就是说，虽然暂时无法从根本上消除病毒感染，但通过“治标”使人体的生理功能正常运行，免疫系统能够获得战胜病毒的宝贵时间。“支持性治疗”为公共卫生突发事件的危机管理提供了新的视角。危机事件发生后，除了紧急动员国家传统应急力量“应战”外，还可以积极组织“对抗”的社会生命力。特别是在危机管理中能发挥更大作用的一些关键因素，可以通过他们刺激社会本身的“免疫力”。这些集团与军队、警察、基层干部、医务人员等国家的常备常备警力不同，属于预备役部队，但在各个领域活跃，组织合作能力强，处于畅通经济社会“血脉”的“主干道”，参与危机救援的意志很强。例如，在此次新冠疫情中发挥重要社会功能的快递型、网约车司机、卡车司机、退役军人等。这些社会群体在此次疫情中发挥了广泛联系、专业性强、机动性强的特点，深入到社会的方方面面，准确地满足了大众多样化和差异化的需求。在现有的政治安排中，这些群体大多在体制外或已经脱离体制，规范性弱，不确定性高，大部分是管理服务的工作对象，他们与传统的治理方式之间存在强烈的不对称，平时监管非常困难，强大的行政管理手段不仅不能干预，而且不适合干预。但是，在紧急情况下，可以将工作对象转换为工作力量，继承“平时可用、战时可控”。反应灵敏，上下有联系。在“应急、长期准备”原则的基础上，将日常生产和应急处理有机结合起来，使这些体制外群体成为国家重要的战略应急支援力量。

为了实现这一目标，必须建立与这些集团的经常性接触沟通机制，改变管理的碎片化、碎片化和被动化，将其纳入日常管理和动员系统。另一方面，在紧急情况下，积极发挥这些群体在保障社会运行、维护社会稳定、实现社会结构等方面的作用，减少反抗力，形成合力，稳定基本盘，形成对抗危机事件的态势，为最终胜利赢得时间。由此可见，以“支持性治疗”理念建设国家应急支援力量，不仅可以节省危机治理成本，提高危机治理效率，而且有助于做好“节点性”和“枢纽性”社会群体的日常安全稳定工作，提高国家治理体系和治理能力的现代化水平。

以应急支援力量为出发点，提高国家治理体系和治理能力的现代化水平

应急支援力量建设的本质是一种社会动员模式。社会动员与一般社会治理不同，动员手段的发挥不分发动者或动员对象，为了实现彼此的默契，需要反复训练。其中动员的基础是制度。要通过一定的机制，将动员对象纳入制度框架，纳入日常管理。

加强训练，培养感情、增进了解。此外，还要建立一支善于做组织动员工作的干部队伍。对此，我们党在前进摸索中早已形成了重要认识，即“一切为了群众、一切依靠群众，从群众中来、到群众中去”。这套工作方法反映到应急支援力量建设中，就是既要注重制度设计，把游隙群体参与国家应急支援力量的相关制度厘清做实；又要选拔培养一批善于做群众组织动员工作的治理人才。制度建设是应急支援力量的压舱石，干部队伍是应急支援力量的领航员。

《国家突发事件应对法》确立了我国应急社会动员体制机制，使危机应对中社会参与整体上有法可依，但目前我国在社会动员方面还缺少细化的、具体的、可操作性强的法律法规，使得参与者的权责利不能更好地明确和保障。因此，建设国家应急支援力量，需要运用“支持性治疗”理念，从“局部层面”上升到“全局层面”，从“研究层面”上升到“制度层面”，从更高的维度、更广的视野和更新的基础上思考现有的应急管理制度，使应急支援力量的作用发挥有章可循、有据可依、规范有序、健康发展。

建立应急支援力量游隙群体大数据库。当前社会群体话语体系的割裂度越来越大，价值观念场景化的区隔性越来越强。同样一个行为模式，在不同的社会群体中发生，可能背后的逻辑和动机完全不同，这些因素加大了危机治理的难度，必须有针对性地对游隙群体做深入研究，为构建国家应急支援力量奠定坚实的实证基础。要运用互联网大数据，分析新冠肺炎疫情期间游隙群体的动员程度、参与程度和实现程度。同时，要深入分析参与新冠肺炎疫情防控中游隙群体的职业行为、思想动态、风险位置、组织方式等，并与其日常状态的数据进行比对分析，梳理出应急支援力量游隙群体的组织动员模型。

形成应急支援力量可参照的制度方案。对现有突发公共卫生事件的应急机制进行系统化梳理，探索应急支援力量的动员体系，促进形成日常状态和应急状态支援力量的工作规程指引，创建应急支援力量的启动、组织、激励、保障和评价机制。同时，探索建立危机事件社会群体风险研判指标体系和预警机制，构建“党委政府组织、跨学科专家建言、群体代表人物参与、综合研判系统风险”的工作流程，做到对社会群体风险的早发现、早预警、早准备。此外，还可建立应急支援力量游隙群体分类分级动员响应机制以及分领域分类别动员响应标准，明确应急支援力量动员级别，并建立考核评估机制。

构建应急支援力量职业能力测评机制。要增强对特殊管理体制和市场运行机制的理解把握，加强对应急支援力量动员机理的认识，充分挖掘和运用应急支援力量中的积极因素，通过模拟演练、专业学习、相互交流等形式，提高应急支援力量的政治素质、职业技能和危机处置能力。同时，制定应急支援力量的培训课程和培训方案，加大对游隙群体的培训力度，有关部门可建立应急支援力量资格认证体系，为应急支援力量提供必要的物质保障和政策倾斜，充分发挥应急支援力量在激发经济社会活力、防控治理横纵到边、维护社会安定团结、应急支援有益补充等方面的重要作用。

毛泽东同志曾说：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”应急支援力量作用的发挥，固然要通过一定的制度设计，将游隙群体纳入到危机治理体系中来；但同时，还要注重选拔和培养一批善于做组织动员工作的干部队伍和治理人才。只有掌握了群众语言和群众思维，和群众建立起深厚的情感，在危机事件发生后，才能产生强大的感召力，形成应急支援力量“天下云集响应”的场景。

具体到实际工作中，要发现并重用擅长群众规律的“政治型+组织型+思想型”人才，让善于走进群众、团结群众、引导群众的人才在动员应急支援力量中脱颖而出，形成危机治理的人才库。公共危机事件发生后，在工作力量的安排上，要有针对性地根据不同游隙群体的特点配置工作队伍，“固基”和“稳尖”并重。比如，快递小哥、网约车司机、大卡车司机、退役军人等游隙群体思想性弱、组织性强，针对这些群体的动员方式要呈现出组织为先，思想跟进的特点，应注重配置组织能力更强的人才；而“新媒体从业者”“社会组织从业者”等游隙群体思想性强、组织性弱，针对这些群体的动员方式要呈现出思想为先、组织跟进的特点，即“做有思想人的思想工作”应更好地发挥思想型人才的价值。

中国共产党长期群众动员的实践表明，国家应急支援力量的建立，固然要向西方学习先进的治理方法和治理工具，但更重要的是取决于党组织（尤其是基层组织）在多大程度上能够重拾组织动员群众的本领，并找到“生产—应急”两种状态转换的普遍规律和背后机理。只有认真总结经验教训，立足于中国社会实践，才能走出一条真正区别于西方模式的，既具有中国特色又具有普适意义的国家治理体系和治理能力现代化道路。

（北京大学政治学博士卞恒沁对本文亦有贡献）

来源： 人民论坛网