冯奎 每经热评｜冯奎：构建纵深战略格局 以治理创新推动建设中国 “第四极”

每经特约评论员 冯奎

成渝地区双城经济圈发展引起国内外瞩目，为什么成渝地区双城经济圈如此重要?

站在西部来说，它是“第一极”，是西部发展极具分量的压舱石。成渝城市群18.5万平方公里，总人口规模近亿，在全国不到2%的土地上集中了7%的人口，相当于关中-天水、兰州-西宁、呼包榆鄂、滇中、黔中、天山北坡、宁夏沿黄等西部其余七个城市群的总和。四川省、重庆市的GDP总量在西部12省(市、区)中占三分之一强。2019年成都经济总量全国排名上升至第7位，发展速度居第2位。

站在全国来说，成渝地区双城经济圈对形成区域协调发展的新格局来讲，是关键一极。从综合发展指标来讲，成渝地区双城经济圈确实落后于京津冀、长三角、粤港澳大湾区等，但成渝地区双城经济圈所处的位置，刻画了中国的战略纵深。双城经济圈存在巨大的发展潜力，增强了中国经济发展的韧性能力。“第四极”的说法并不是专业性的规划用语，但从树立区域影响力，开展地点营销的角度来看，“第四极”的提法是有道理的。

放眼全球，成渝地区双城经济圈建设对于全球供应链稳定将发挥重要作用，是全球供应链重要的区域中心。当前，北美、欧洲和东亚构成全球供应链三大中心。成渝地区是东亚供应链建设的重要组成部分，尤其是成都、重庆两地的电子信息与汽车制造分别占两地工业增加值的50%、42%，未来有望达到万亿级别，可谓举足轻重。同时，成渝地区双城经济圈是推进中欧合作、建设“一带一路”的重要平台，如2018年全国始发中欧班列6300列，重庆和成都合计超过3000列，因此成渝具备建设成为全球供应链“转运中心”的基本条件。

总的来说，在构建国家纵深战略格局，落实国家总体安全观的时代背景下，成渝地区双城经济圈完全可以称作中国的“西部第一极”，可以与京津冀、长三角、粤港澳大湾区等并列，称为中国“第四极”。成渝地区双城经济圈建设对全球供应链布局也能起到稳定作用。

成渝地区双城经济圈要充分释放活力，为什么必须在治理创新上予以重大突破?

这是因为，成渝相邻，其核心区相距也不过300来公里，但中间横亘着行政区分割的最大难题，而这正是所有城市群、都市圈发展中最重要的难题。就川渝两地、成渝两市内部而言，这几年都有许多重要的政策与实践创新，也就是在行政区内部已经进行了大量的创新。但双城经济圈是一个超越行政区边界范围的复杂空间、联系空间、流动空间，承担着国家的战略使命。这种新型空间的治理问题将是未来成渝地区双城经济圈治理面临的主要问题，诸如治理主体、目标、内容、结构、机制等方面，都还需要更加清晰、更加健全和更加完善。

在思考如何以治理创新推动成渝地区双城经济圈发展的过程中，我们也应充分看到，成渝地区双城经济圈在治理创新上面临着诸多有利方面：

第一，从基础条件上讲，相对而言，成渝地区双城经济圈的治理体系更加简洁。京津冀涉及首都区，治理体系的构建中需要处理中央与地方的各方面关系。长三角包括一个直辖市三个省，由多个都市圈构成，大中小城市和小城镇数目众多，主体的高度多元化带来了协调的高难度。粤港澳大湾区体制环境特殊，在一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市构成的复杂区域，体制机制的设计面临相当多需要考量的因素。京津冀、长三角、粤港澳大湾区等，在治理体系的构建上面临的一些困难是成渝地区双城经济圈所没有的。

第二，从经验积累上来讲，西部大开发的20年就是川渝两地、成渝两市展开合作的20年，从成渝经济区、成渝城市群，再到双城经济圈，合作互动不断。尤其是2016年国务院批复《成渝城市群发展规划》之后，成渝城市群的合作步伐明显加快。一定意义上讲，今天提出成渝地区双城经济圈，包含了对于区域、城市群、都市圈、中心城市等等发展规律的深刻认识。

第三，从未来之路来讲，疫情之后，全球化面临调整。从中国来讲，高质量推进西部大开发，形成新时代新的战略纵深，意义极其深远。由此，成渝地区双城经济圈在国家层面的重要性更加凸显，中央政府对成渝的支持力度将会越来越大。成渝面临着一个新的上升的发展周期，治理体系创新的成果能够更快捷地转变成为现实的生产力;同时，经济社会又迫切需要治理创新。总而言之，成渝地区双城经济圈面临着治理创新最好的历史阶段。

如何构建高效率治理体系，推动成渝地区双城经济圈发展?

第一，建议加强中央政府协调，探索新型的央地治理结构。成渝地区双城经济圈，既是四川的、重庆的，但又不仅是省(市)这个层面的问题。成渝地区双城经济圈是体现国家战略的空间，因此需要强化顶层设计，需要有体现中央政府力量的治理体系予以支撑，将国家战略落到实处。一是在中央部门协调下，构建重庆与四川省级政府参与的实施机制。二是在中央政府及其职能部门支持下，川渝研究借鉴发达经济体如日本广域区域开发的法律法规，未来可研究制定适用于成渝地区双城经济圈的地方性法规。三是中央政府及其职能部门加强协调，推动成渝地区双城经济圈与其他东部、中部、西部城市群与都市圈的联系，充分发挥成渝地区双城经济圈作为西部第一极的作用。例如，长三角与成渝之间的土地要素流动就有巨大的发展空间，而这就需要中央政府、成渝与长三角多个主体的协同协作。

第二，加大力度推动要素市场化改革进程。双城经济圈有1亿人口，其中劳动年龄人口六七千万，如果通过双城经济圈同城化改革，实现整个区域劳动力充分流动，经济与社会意义都将无比巨大。重庆和成都在土地制度改革、城乡统筹改革等方面都走在全国前列，未来需要更加充分地促进土地要素高效率配置。中央最近在有关西部大开发的指导意见中提出，要提高西部地区直接融资比例，这将引导企业和社会资源向西部去。西部的资本市场需要提升层级、提升服务能力，获得更大发展，这些都是成渝地区双城经济圈重要的机遇。

第三，以联合编制与实施规划作为抓手推动各项改革实践。一是完善成渝地区双城经济圈有关规划联合编制的程序，加强规划的权威性。二是推动区域建立规划协调机制。三是探索区域共享式的财税改革。四是设立区域联合发展基金(共同基金)。五是营造区域共同营商环境，清除壁垒。六是区域科技创新资源的协同共享机制。七是区域生态治理的联合行动。改革设计要有利于提高城市的能级，避免形成新的大城市病，优化特色功能在中小城市布局。

第四，通过一体化创新促进新型空间成长。成渝地区双城经济圈在西部已经有总量、规模的优势，但经济密度较低，内部多点支撑的力量不够。从补短板的角度看，一是要打造在全球、全国有影响力的新型空间。例如，成渝各类创新性平台众多，尤其是成都高新区、重庆高新区实力雄厚，从建设国家科技创新中心的定位出发，就需要川渝联手打造在全国有影响力的中国西部科学城。二是打造区域中心城市、强化特色功能。川渝地区出现了明显的“中部塌陷”，除了重庆、成都外，其他大城市、中等城市不发达。现在想从人口规模、经济总量上迅速提升城市规模有一定难度，但在差异化分工基础上，打造在某些功能上强大的中心城市是完全可能的。三是在县(区、市)以及乡(镇)层面推进治理体系的改革，形成更具竞争力的集聚经济、规模经济。

第五，探索双城经济圈智慧化治理。这需要将新基建与城市群、都市圈结合起来，综合运用卫星遥感等流域生态全息诊断和智能监测等现代高新技术，对双城经济圈的地理环境、自然资源、生态环境、人文景观、社会和经济状态等各种信息进行采集和数字化管理，深化5G、物联网、大数据、云计算、人工智能等新技术的应用力度。这就需要围绕数据治理、城市群治理实施一系列改革，加快构建跨区域动态智慧感知体系、智联大数据体系、智能应用支撑体系、智慧应用体系，推进战略性、网络型基础设施建设，形成双城经济圈骨干工程。

第六，开展双城经济圈发展指标的科学统计。一是将双城经济圈的统计列为重要的统计内容。我们国家的城市群、都市圈已经作为一类发展空间，但在统计制度安排上还是缺失的。成渝地区双城经济圈在这方面可有更大作为。二是对双城经济圈的各类行政区、经济区有必要实施“联合考核”。如联合考核重庆、成都高新区，以促进川渝共建的“西部科学城”加快崛起，在全国形成影响力、竞争力。三是以更大力度推进干部流动，以扩大视野，培养与增强双城经济圈的共同体意识。

(作者系民盟中央经济委副主任，城市战略专家)